Esitykseni on laadittu yhtäältä poliittisen historian dosenttina toimineena historioitsijana ja toisaalta henkilönä, jolle on vuodesta 1970 alkaen kertynyt omaa kokemusta ulkopolitiikan hoidosta ja siihen liittyvistä valtioelinten keskinäisistä suhteista ja yhteistyöstä sekä eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan jäsenenä, että valtioneuvoston jäsenenä yhteensä 35 vuoden ajalta. Olen myös toiminut eduskunnan EU-asioita käsittelevän suuren valiokunnan puheenjohtajana yhteensä kahdeksan vuotta.

Suomen 100-vuotisen itsenäisyyden aikana on maata koko ajan johdettu pitkälti saman, vuonna 1919 hyväksytyn silloisen hallitusmuodon ja sitä täydentävän valtiopäiväjärjestyksen mukaisesti, ja merkittäviä muutoksia perustuslakiin tehtiin vasta vuonna 2000 voimaan tulleessa HM:n ja VPJ:n ja muut perustuslaintasoiset lait yhteen kokoavassa uudessa perustuslaissa.

Vuoden 1919 HM:n 33 § kuului seuraavasti:

Suomen suhteista ulkovaltoihin määrää presidentti, kuitenkin niin, että sopimukset ulkovaltojen kanssa ovat eduskunnan hyväksyttävät, mikäli ne sisältävät säännöksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan tai valtiosäännön mukaan vaativat eduskunnan suostumusta. Sodasta ja rauhasta presidentti päättää eduskunnan suostumuksella.

Varsin yksiselitteisesti presidenttivaltaa korostava säädöstä on kuitenkin vuosikymmenien kuluessa eri aikoina sovellettu sekä tilanteiden että henkilöiden mukaan hyvin erilaisesti. Yksikään sotaa edeltäneistä presidenteistä ei itse pyrkinyt profiloitumaan ulkopolitiikassa – ei tosin oikein heidän johtamansa Suomikaan, jos sikseen tulee – vaan antoivat hallitusten ja ulkoministereiden johtaa ulkopolitiikkaa.

Eduskunnan rooli ei ollut liioin kovin aktiivinen, joskin on merkillepantavaa, että hallituksen ja ulkoministeri Holstin esitys reunavaltioiden kanssa liittoutumisesta kaatui juuri eduskunnassa ja johti Suomessa ulkoministerin saamaan ainutkertaiseen epäluottamuslauseeseen.

Suomen sotien aikaiset ja sen jälkeiset tilanteet ja tarpeet johtivat ulkopoliittisen johtamisen radikaaliin muutokseen. Siihen saakka presidentit eivät olleet erityisen aktiivisia ulkopolitiikassa mutta sotatilanne johti ulkopoliittisen vallan keskitykseen, ei niinkään suoraan presidentin, hallituksen tai edes sen ulkoasiainvaliokunnan käsiin kuin pienelle sisärenkaalle, johon kuuluivat presidentti (Risto Rytin tultua Kyösti Kallion kuoleman jälkeen tehtävään) pää- ja ulkoministerit sekä muutama muu avainministeri ja ylipäällikkönä välirauhan aikanakin jatkanut Mannerheim, sekä tämän luottokenraali Rudolf Walden jo ennen puolustusministeriksi tuloaan. Myös SDP:n johtaja Väinö Tanner pysyi tässä sisärenkaassa, vaikka joutui Neuvostoliiton painostuksesta kesällä 1940 eroamaan hallituksesta. Hallituksen ulkoasiainvaliokunnan jäsenistä Rangell oli pääministerinä hyvin passiivinen ja saksalaisille tiedot vuotaneen Tyko Reinikan jäsenyys valiokunnassa johti myös siihen, että tärkeimmät keskustelut käytiin ja ratkaisut sovittiin valiokunnan ulkopuolella.

Eduskunnan ja sen ulkoasiainvaliokunnan osuus ulkopolitiikan ratkaisuissa oli sotavuosina vähäinen. Ulkoasiainvaliokunnan sivuuttamista perusteltiin myös vuororiskeillä. Välirauhan jälkeen, jolloin Mannerheim jatkoi presidenttinä maaliskuuhun 1946, ulkopolitiikan johto keskittyi pääministeri Paasikiven käsiin, eikä hän siitä luopunut siirryttyään Mannerheimin seuraajaksi. YYA-sopimus neuvottelujen aikana Paasikivi nojautui näennäisen vahvasti eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaan vaikuttaakseen Neuvostoliiton kantaan, mutta ei antanut sen vaikuttaa omaan linjaukseensa jossa hän ei juurikaan tukeutunut myöskään hallitukseen vaan neuvotteluvaltuuskunnassa olleisiin kansanedustajiin Urho Kekkonen ja J.O. Söderhjelm.

Urho Kekkosen pitkää presidenttikautta pidetään presidenttivetoisen ulkopolitiikan huipentumana. Hänkään ei kuitenkaan heti saavuttanut sittemmin kiistatonta johtoasemaansa, vaan käännekohdaksi muodostui 1958 yöpakkashallituksen kaatuminen. Sen jälkeen ei maahan enää nimetty muita kuin presidentin siunauksen saaneita hallituksia.

Itse tulin eduskuntaan ja sen ulkoasiainvaliokunnan jäseneksi 1970. Tätä kautta oli edeltänyt Pekka Kuusen kausi ulkoasiainvaliokunnan puheenjohtajana, jossa hänen tavoitteenaan oli valiokunnan roolin aktivoiminen. Se ei tietenkään tarkoittanut niinkään presidentin haastamista vaan näkyi ennen muuta valiokunnan aktiivisempana kokoustyöskentelynä sekä uusien kehitysyhteistyön ja kehitysmaihin liittyvien kysymysten nostamisena agendalle.

Valiokunnan kontaktit presidentin kanssa olivat harvinaisia ja eduskunnan ja valtionpäämiehen suhdetta kuvaa tapaus, jossa valiokunta oli poikkeuksellisesti pyytänyt tapaamista presidentin kanssa ja saanut TPK:sta vastauksen, että tämä käy ilmoitettuna päivänä klo 14.00. Koska kellonaika oli eduskunnan täysistunnon vakituinen kokousaika, ryhtyi valiokunnan johto ja sihteeristö jo järjestelemään täysistunnon perumista tai istunnon siirtämistä. Se ei lopulta ollut tarpeen, kun ehdotin valiokunnan kokouksessa, että kuitenkin tarkistettaisiin kansliasta, että oliko tarkoitus todella edellyttää eduskunnan istunnon siirtämistä vai oliko tämä vain sihteerin tai adjutantin presidentin kalenterista katsoma ensimmäinen vapaaksi ja soveliaaksi katsottu aika. Tarkistus osoitti, että ajankohta oli ilman sen tarkempaa harkintaa esitetty, mutta tiedon vastaanottaneelle valiokunnan sihteerille ei tullut mieleenkään oma-aloitteisesti huomauttaa, että tätä sattui olemaan eduskunnan normaali täysistuntoaika ennen kuin tämä nousi valiokunnassa esiin.

Ulkoasiainministeri kävi näinä vuosina ministeriön korkeiden virkamiesten kanssa epäsäännöllisin väliajoin valiokunnassa pyynnöstä tai aloitteestaan kertomassa asioita ja joskus oli valiokunta ministerin vieraanaan lounaan tai iltapalan merkeissä. En muista juuri koskaan kokeneeni, että olisin saanut tätä kautta sellaista informaatiota, jota en olisi pienellä työllä löytänyt myös avoimista media lähteistä.

Suomen ulkopolitiikan johtamista ja erityisesti tasavallan presidenttien ja ulkoministeriön suhdetta aina Urho Kekkosen presidenttikauden päättymiseen saakka on viimeksi käsitellyt sangen seikkaperäisesti Timo Soikkanen reilu kaksi viikkoa sitten Paasikivi-seuran UKK-luentona pitämässään erinomaisessa esitelmässä, johon minulla ei ole huomauttamista.

Kun kahdentoista kaupungintalolla viettämäni virkavuoden jälkeen palasin eduskuntaan ja ulkoasiainvaliokuntaan vuonna 1991 oli tilanne muuttunut ja muuttui edelleen. Presidentti oli vaihtunut ja vaikka Mauno Koivisto piti ulkopolitiikan johdon edelleen tiiviisti presidentin käsissä, oli hän myös selvästi suuntautunut parlamentarismin vahvistamiseen.

Valtiosääntöuudistus, joka oli 60-lukulaisessa demokratian laajentamishengessä käynnistetty ja joka sitten taas hiipui 70-luvulla mm presidentti Kekkosen selvään haluttomuuteen, oli saanut uutta vauhtia. Kokonaisuudistusta ei aluksi tavoiteltu, vaan tyydyttiin osauudistuksiin, kuten presidentin vaalitavan uusimiseen suoraksi kansanvaaliksi ja presidentin toimikausien rajoittamiseen.

Perustuslain kokonaisuudistus pysyi tavoitteena ja toteutui, kun eduskunta 1999 hyväksyi maaliskuussa 2000 voimaantulleen uuden perustuslain. Aikaisemman Hallitusmuodon 33 § vastaa perustuslain 93 § joka kuuluu nyt näin:

Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Eduskunta hyväksyy kuitenkin kansainväliset velvoitteet ja niiden irtisanomisen sekä päättää kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisesta siltä osin kuin tässä perustuslaissa säädetään. Sodasta ja rauhasta presidentti päättää eduskunnan suostumuksella.

Valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Eduskunta osallistuu Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansalliseen valmisteluun sen mukaan kuin tässä perustuslaissa säädetään.

Tätä perustuslain säädöstä täydennettiin vielä 2010 muutoksella perustuslain 58 §:ään, joka määrittää eduskunnan viimesijaiseksi ratkaisijaksi jos presidentillä ja hallituksella olisi jossain yhteistoiminnassa ratkaistavassa asiassa erilainen kanta. Tällaista tilannetta ei ole toistaiseksi koskaan syntynyt, mutta on tärkeätä, että perustuslaki tässäkin suhteessa sisältää yksiselitteisen menettelytavan ratkaisun saamiseksi.

Perustuslakiin on myös nyttemmin kirjattu Suomen jäsenyys Euroopan Unionissa sekä se, että valtioneuvosto vastaa Euroopan Unionissa päätettyjen asioiden valmistelusta. Lopullisesti niin sanottu lautaskiista siitä, kuka edustaa Suomea valtion- ja hallitustenpäämiesten Eurooppa neuvostossa on yksiselitteisesti ratkaistu 66 §:ään tehdyllä lisäyksellä, jonka mukaan

Pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa. Pääministeri edustaa Suomea myös muussa valtion ylimmän johdon osallistumista vaativassa Euroopan unionin toiminnassa, jollei valtioneuvosto poikkeuksellisesti toisin päätä.

Ennen tämän selkeyttämistä lautaskiistat olivat todellisia. Niitä läheltä seuranneena voisin kertoa värikkäistäkin tilanteista. Väliinputoaja oli ulkoministeri, jonka kuitenkin EU:n peruskirjan mukaan (ennen nykyistä Eurooppa neuvoston virallistamista) olisi tullut olla aina toinen kunkin maan edustajista.

Tässä kohdin on tarpeen laajemmin käsitellä sitä, miten Suomen jäsenyys Euroopan Unionissa on itse asiassa enemmän kuin perustuslain muuttuneet kirjaukset vaikuttanut ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtamiseen Suomessa.

Hallituksen sisäisessä työskentelyssä sekä suhteessa tasavallan presidenttiin se on merkinnyt pääministerin aseman korostumista. Pääministerin ja hänen alaisuudessaan toimivan valtioneuvoston kanslia aseman vahvistumiseen on muitakin syitä, enkä itse pidä tätä vallan keskittämistä yksinomaan myönteisenä kehityspiirteenä, mikä toteamus ei kuitenkaan liity ensi sijassa EU-asioiden käsittelyyn.

Suomen jäsenyys EU:ssa ja siitä seurannut EU-asioiden käsittelyjärjestyksen muotoutuminen on kuitenkin ollut demokratian kannalta monessa suhteessa myönteinen asia. Tämä voi kuulostaa paradoksaaliselta ottaen huomioon ennen EU-jäsenyyttä vallinneet pelot ja EU-vastustajien edelleen ruokkimat väitteet.

Ensinäkin hallituksen työskentelyssä EU-jäsenyys on ylläpitänyt aitoa kollektiivisen päätöksenteon ja vastuunkannon mahdollisuutta, joka muutoin on lähes tyystin kadonnut. Aikaisemmin sitä ylläpiti epävirallinen iltakoulu-instituutio, joka jo kauan sitten lakkasi olemasta se lähes viikoittainen kokoontuminen, jossa hallituksen kaikki jäsenet saattoivat osallistua ja vaikuttaa lähes kaikkien asioiden käsittelyyn. Nykyisin iltakoulu on harvakseen kokoontuva ja hyvin satunnaisesti mitään suurempia kysymyksiä käsittelevä muodollisuus.

Hallituksen todellinen päätöksenteko tapahtuu ennen muuta kahdessa paikassa, talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa ja hallitusryhmien puheenjohtajien tapaamisissa. Se miten näissä esillä olevia asioita käsitellään myös hallitusryhmissä, vaihtelee ajan, asian ja ryhmän mukaan. Ei kuitenkaan ole lainkaan poikkeuksellista, että muut hallituksen jäsenet saavat lehdistä lukea, että hallitus on päättänyt jotain jommassakummassa ilman, että he ovat välttämättä edes tienneet asian esilläolosta mitään.

Viikoittain kokoontuva EU-valiokunta onkin muodostunut merkittävimmäksi ja aidommaksi kollektiivisen keskustelun ja päätöksenteon foorumiseksi hallituksessa. Valiokunnalla on erikseen nimitetyt jäsenet, mutta se on avoin kaikille muillekin ministereille ja kaikki ministerit toimivat valiokunnassa esittelijöinä oman toimivaltansa asioissa.

Koska EU-asiat nykyään ulottuvat kaikille hallinnonaloilla joutuvat kaikki ministerit niihin perehtymään ja niistä käydään usein myös aitoa ja laajaa keskustelua, jossa voidaan päätyä myös muun kuin alkuperäisen esityksen hyväksymiseen.

EU-ministerivaliokunnan työ on vuorovaikutuksellista eduskunnan EU-asioiden käsittelyn kanssa. Perjantai-aamun EU-minva edeltää perjantai iltapäivän Suuren valiokunnan kokousta, jossa samat asiat käydään esittelevän ministerin kanssa lävitse.

Eduskunnan asemaan ja eduskuntatyöhön EU-jäsenyys on tuonut aivan uuden ulottuvuuden. Kun EU-jäsenyys alkoi häämöttää, pelättiin mm sitä, että se vahvistaisi merkittävästi hallituksen ja virkamiesten valtaa eduskunnan kustannuksella. Tämä estämiseksi pyrittiin luomaan sellainen EU-asioiden käsittelyjärjestelmä, joka minimoisi tämän mahdollisuuden. Tämä järjestelmä on nyt myös perustuslakiin kirjattu.

Koska unionissa tehdään sellaisia päätöksiä jotka ovat kaikkia jäsenvaltioita sitovia sekä yksimielisesti että määräenemmistöpäätöksillä haluttiin luoda järjestelmä, jossa eduskunnan näkemys kaikista eduskunnan toimivaltaan kuuluvista EU:ssa päätettävistä asioista on hallituksen tiedossa ja sen toiminnalle ohjeena ennen kuin hallitus voi päästää tällaista asiaa EU:ssa lopullisesti päätettäväksi.

Perussääntö on, että hallituksen on tiedotettava eduskunnalle välittömästi kaikista sen tietoon tulleista EU:ssa valmisteltavista esityksistä, jotka kuuluvat eduskunnan lainsäädäntövallan, budjettivallan tai kansainvälisten sopimusten hyväksymisvallan piiriin. Muotona on ns. U-asiakirja, jossa hallituksen tulee myös kertoa mikä on Suomen hallituksen kanta tällaiseen esitykseen. Hallituksen tulee jatkuvasti myös pitää eduskuntaa informoituna asian käsittelyn etenemisestä ja mahdollisista uusista ehdotuksista, eikä se saa päästää tällaista esitystä päätöksen ilman että sillä on eduskunnan kanta tiedossaan.

Eduskunnassa tällaiset U-asiakirjat lähetetään Eurooppa-valiokuntana toimivaan suureen valiokuntaan, jolle yksi tai useampi erityisvaliokunta antaa lausuntonsa. Kaikki valiokunnat eduskunnassa ovat oman alansa EU-valiokuntia, mutta koko eduskunnan nimissä puhevaltaa niissä käyttää suuri valiokunta. Suuressa valiokunnassa on 25 varsinaista ja 13 varajäsentä ja pienimmilläkin ryhmillä on valiokunnassa vähintään varajäsen. Myös Ahvenanmaan kansanedustajalla on läsnäolo- ja puheoikeus valiokunnassa.

Eduskunnan kannan muodostus tapahtuu tarvittaessa valiokunnassa kuultavan asianomaisen ministerin läsnä ollessa. Kun eduskunta on kannan muodostanut, on hallituksen lähtökohtaisesti toimittava sen mukaisesti. Oikeudellisesti sitovasta ohjeesta ei kuitenkaan ole kyse. Jos hallitus ei esim. siksi että käsittelyn jatkuessa on tullut uusia tietoja tai uusi kompromissiesitys eikä tästä ole mahdollista ajan puutteen vuoksi konsultoida eduskuntaa, on hallituksen heti informoitava päätöksestä eduskuntaa, jolla on normaaliin parlamentaariseen järjestelmään kuuluvat keinonsa tarvittaessa reagoida tapahtuneeseen. Pääministeri ja ministeri ovat voineet myös neuvoston kokousten aikana olla yhteydessä Suuren valiokunnan puheenjohtajaan, joka puolestaan on voinut järjestää sähköisen konsultoinnin koko valiokunnan kanssa.

Kaikista neuvoston kokouksista toimitetaan heti myös raportit eduskunnalle, ja ne otetaan käsittelyyn yleensä heti kun ao. ministeri seuraavan kerran käy valiokunnassa.

Eduskunnan toimivalta EU-asioissa ei rajoitu vain lainsäädäntö-, budjetti- ja sopimusasioihin vaan hallituksella on yleinen velvollisuus informoida eduskuntaa – suurta valiokuntaa ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan asioissa ulkoasiainvaliokuntaa – kaikista merkittävistä EU-asioista- Tämä tapahtuu ns. E-asiakirjojen muodossa, joita valiokunta voi myös pyytää hallitusta mistä tahansa EU-asiasta toimittamaan.

Eduskunnalla on myös rajoittamaton tiedonsaantioikeus kaikista EU-asioista eikä hallitus voi tällaista myös mihin tahansa EU-asiakirjaan kohdistuvaa pyyntöä evätä sillä perusteella, että kyse on salassa pidettävästä asiasta. Hallitus voi perustellusta syystä pyytää valiokuntaa noudattamaan vaiteliaisuutta jossain asiassa, mutta valiokunta päättää kuitenkin itse, onko pyyntö perusteltu vai ei. EU-jäsenyyden alkuaikoina tapana oli lähes automaattisesta laittaa asiaan kuin asiaan vaiteliaisuuspyyntö, mutta vähitellen on päästy siihen, ettei valiokunnalle yleensä enää esitetä sen aiheettomaksi katsomia vaiteliaisuuspyyntöjä.

Tärkein EU-asioiden käsittely eduskunnassa tapahtuu, kun jokainen ministeri vuorollaan käy SuV:ssa ennen jokaista ministerineuvoston kokousta (myös epävirallisten kokousten alla) ja käy valiokunnan kanssa lävitse kaikki esityslistalla olevat asiat ja vastaa niitä koskeviin kysymyksiin siitä riippumatta ovatko ne U-asioita vai muita. Tarvittaessa valiokunnan puheenjohtaja tekee yhteenvedon, jossa todetaan valiokunnan kanta.

SuV:ssa äänestykset ovat olleet hyvin harvinaisia. Silloinkin kun keskustelussa ilmenee erilaisia näkemyksiä, tyydytään yleensä pj:n yhteenvetoon jonka hän yrittää tehdä niin, että se vastaa valiokunnassa vallitsevaa mielipidettä. Hyvä esimerkki käsittelytavasta oli rahaliitto EMU:uun liittymistä koskevan mietinnön valmistaminen. SuV kykeni yksimielisesti hyväksymään yli 50 sivuisen mietinnön, jossa pyrittiin tasapainoisesti kartoittamaan ja arvioimaan kaikki rahaliiton hyvät, huonot ja epävarmat puolet, ja vasta kun viimeisessä kappaleessa piti ottaa Jaa tai Ei -kanta rahaliittoon liittymiseen oli asiasta äänestettävä.

Yhteenvetona nyt jo yli 20 vuoden kokemuksesta eduskunnan roolista EU-asioiden käsittelyssä voi todeta, että Suomessa on käytössä tehokkain ja pisimmälle viety parlamentaarinen kontrolli EU-asioissa. EU-jäsenyys ei ole suinkaan heikentänyt eduskunnan asemaa suhteessa hallitukseen ja virkamiesvalmisteluun, vaan päinvastoin vahvistanut sitä merkittävästi.

Siihen on useitakin syitä. Yksi on se, että kaikki ministerit joutuvat esittelemään EU-minvassa ja SuV:ssa EU-asiansa suullisesti ja vastaamaan kysymyksiin. Kun asioiden seurantaprosessin ja eduskunnan informoinnin on alettava heti kun hallitus saa tiedon valmisteltavasta asiasta, vaikkei siinä vielä edes mitään valmista päätösehdotusta olisi, joutuvat he myös perehtymään asiaan ja sen virkamiesvalmisteluun itsekin aikaisessa vaiheessa ja ottamaan poliittista kantaa ja vastuuta esityksiin. Tämä vahvistaa poliittista ohjausta kaikilla tasoilla.

Eduskunnan informoinnin on tapahduttava reaaliaikaisesti, mikä on asiallisesti kumonnut vanhan käsityksen siitä, ettei keskeneräisistä asioista tarvitse tai edes saisi eduskunnalle kertoa. Aikaisemmin hallitus saattoi neuvotella eduskuntaa informoimatta valmiiksi kaikki kv. sopimukset, jotka sitten, jos sopimuksen luonne sitä edellytti, vietiin eduskuntaan hyväksyttäväksi tai hylättäväksi. Nyt eduskunta voi seurata ja ottaa kantaa kaikkiin esim. EU:n käymissä kauppa- ja investointisopimusneuvotteluissa esillä oleviin kysymyksiin neuvottelujen aloittamisesta ja neuvottelumandaatista alkaen.

Samalla tavoin aiemmin ei mistään lainsäädäntöhankkeista tarvinnut eduskuntaa informoida ennen kuin se sai ne valmiina Hallituksen Esityksinä käsiteltäväkseen, mutta EU:n direktiivien tai asetusten ohjaama lainsäädäntövalmistelu tulee U-asiana heti eduskunnan tietoon.

Perustuslain muutokset ovat muutoinkin vahvistaneet eduskunnan ja valiokuntien tiedonsaantioikeutta ja yleensäkin eduskunnan asemaa voi kuitenkin katsoa, että juuri EU-asioiden käsittelyssä edellytetty avoimuus ja informointivelvollisuus on heijastunut muutoinkin eduskunnan ja hallituksen suhteisiin ja työtapoihin.

Olen tässä antanut aika ruusuisen kuvan eduskunnan ja hallituksen yhteistyöstä EU-asioissa. Tähän on kuitenkin lisättävä, että viimeaikainen kehitys on nostanut ongelmia. Kun aikaisemmin Suuressa valiokunnassa äänestäminen oli harvinaista eikä valiokunnassa työskennelty mitenkään hallitus- ja oppositioryhmien vastakkainasettelun varassa, on tämä nyt kuluneella vaalikaudella selvästi muuttunut.

Valiokunnassa on myös ollut kasvavaa kritiikkiä siihen, että informaation saannin oikea-aikaisuudesta olisi lipsuttu. Sekin on herättänyt huomiota, että tämä hallitus ei ole tällä vaalikaudella halunnut tuoda eduskuntaan sellaista EU-selontekoa, joka olisi mahdollistanut myös laajan kaikki valiokunnat kattavan vastausvalmistelun ja täysistuntokeskustelun.

Tässä voi esittää epäilyn, että yksi syy tällaisiin ongelmiin on hallituksen kokoonpanossa, kun yksi sen kolmesta puolueesta on vielä viime vaaleissa profiloitunut korostetun EU-kriittisin ohjelmin, jonka vuoksi laajempien EU-linjausten valmisteleminen on hallituksessa ollut vaikeampaa.

Ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta EU-asioiden käsittely on muutoin analoginen paitsi, että eduskunnassa ulkoasiainvaliokunta on niiden suhteen samassa asemassa kuin suuri valiokunta muiden EU-asioiden. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja muiden asioiden välinen viiva on samalla tavoin sekä juridisesti että poliittisesti veteen piirretty EU:ssa kuin se on kansallisessakin käsittelyssä. Siten ulkoasiainministeriössä toimivat ministerit käyvät aina ennen neuvostojensa kokouksia niiden esityslistat läpi sekä UaV:n että SuV:n kanssa.

Eurooppa neuvoston kokouksista pääministeri käy sekä SuV:ssa että UaV:ssa sekä ennen kokousta että välittömästi sen jälkeen kirjallisen muistion pohjalta raportoimassa. Ulkoasiainvaliokunnan työskentely on myös edelleen, toisin kuin Suuressa valiokunnassa, konsensushakuista ja laajaan yhteisymmärrykseen pyrkivää ja lähes aina sen myös saavuttavaa.

Perustuslain 93 §, jonka mukaan Tasavallan presidentti johtaa Suomen ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa hallituksen kanssa samalla kun hallitus yksin vastaa EU:ssa päätettävien asioiden kansallisesta valmistelusta, jättää potentiaalisen harmaan vyöhykkeen valtioelinten vastuunjakoon. Jos tässä on ongelma, on se paremminkin kasvamassa kuin vähenemässä sitä myöten kun unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikka vahvistuu ja muodostuu kattavammaksi.

Toistaiseksi tämä on kuitenkin ratkaistu joustavalla yhteistyöllä jossa presidentin ja hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta (UTVA) on avainasemassa.

Presidentti Niinistö on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että EU-päätöksenteko ulkopolitiikassa on kuitenkin sillä tavoin epämuodollista, että siihen liittyviä kysymyksiä voidaan tuoda esim. päämiesten Eurooppa neuvoston illallisilla käsittelyyn ilman että niitä on valmisteltu EU:n institutionaalisten rakenteiden puitteissa. Tämä on ollut mahdollista osin siksi, että kysymys ei muodollisesti ole Unionin päätöksenteosta vaan asioista, joista jäsenvaltiot voivat sopia suoraan keskenään. Tämä kuitenkin jättää aukon sekä tasavallan presidentin että eduskunnan suuntaan näiden päätösten valmistelussa.

Tasavallan presidentin ja eduskunnan vuorovaikutus on aikaisempina vuosikymmeninä rajoittunut lähinnä vain presidentin esiintymisiin valtiopäivien avajaisissa ja päättäjäisissä. Nyttemmin presidentti on ottanut tavakseen tavata ulkoasiainvaliokunnan kanssa ainakin kolme kertaa vuodessa samoin kuin vähän harvemmin puolustus- ja suuren valiokunnan kanssa. Hän on perustellut tätä halulla varmistaa parlamentaarinen kate myös ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksissä.

Presidentti Niinistö on myös ottanut tavakseen säännöllisesti tavata eduskuntapuolueiden puheenjohtajia ja käyttää myös näitä tilaisuuksia välineenä vahvistaa korostamaansa parlamentaarista katetta ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.

Siihen että presidentti myös tällä tavoin haluaa vahvistaa ulko- ja turvallisuuspolitiikan ankkuroitumista eduskunnan näkemyksiin ei voi olla muuta huomauttamista kuin muistutus siitä, ettei puolueiden johtajien muodostama konklaavi ole perustuslain tunnistama valtioelin eikä voi myöskään niitä korvata.

Hallitus ja eduskunta ministerikokoonpanojen valossa

Perustuslaki edellyttää että hallituksessa toimivien ”ministerien on oltava rehellisiksi ja taitaviksi tunnettuja Suomen kansalaisia”. Kansanedustajia heidän ei tarvitse olla. Kehitys on kuitenkin koko ajan mennyt siihen suuntaan, että puolueet nimittävät edustajikseen hallitukseen yhä harvemmin muita kuin kansanedustajia. Siitä on jo 30 vuotta kun pääministeriksi on viimeksi nimitetty henkilö- joka ei silloin enää ollut kansanedustaja eli Harri Holkeri. Sitä ennen Mauno Koivisto on ollut viimeinen pääministeri, joka ei koskaan ole ollut kansanedustaja, ja Keijo Liinamaan 42 vuotta sitten istunut hallitus oli viimeinen jossa ei ollut ainuttakaan istuvaa kansanedustajaa.

Tasavallan presidenteistä vain Mannerheim, Koivisto ja Ahtisaari eivät ole koskaan olleet kansanedustajia.

38 eri henkilöä on toiminut ulkoministerinä itsenäisen Suomen hallituksissa. Heistä 24 heistä on ollut myös kansanedustajina, mutta vain 16 ollut sitä osittainkaan samaan aikaan kun toimiessaan ulkoministerinä. Kuitenkin vain kahdeksan heistä on toiminut myös diplomaattina Suomen ulkoasiainhallinnossa ennen tai jälkeen ministerikautensa. Viimeinen ei-kansanedustaja ulkoministerinä oli tehtävään tullessaan Alexander Stubb, mutta hänetkin poimittiin tehtävään europarlamentista.