Euroopan unionin ulkosuhdetoiminta on ajan myötä laajentunut useille politiikka-alueille. Yhteistyö on samalla tiivistynyt ja EU on vahvistanut kansainvälistä rooliaan. Silti Euroopan unionia luonnehditaan usein taloudelliseksi jättiläiseksi, jolla ei ole vastaavaa vaikutusvaltaa maailmanpolitiikassa, eikä myöskään välineitä vaikuttamiseen.
Käsitys on jo nyt väärä ja vanhentunut. EU on maailman suurin kauppamahti. Sen osuus maailmankaupasta – ilman mittavaa EU:n sisäistä kauppaa – on liki viidennes. Unioni ja sen jäsenmaat rahoittavat yli puolet maailman kehitysyhteistyöstä ja 37 prosenttia YK:n yleisestä budjetista. Unionin painoarvo onkin erityisen vahva kauppa- ja kehityspolitiikassa.
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alueella tuloksia pidetään vaatimattomampina. Esillä ovat olleet pikemminkin tapaukset, joissa unionin jäsenvaltiot eivät ole kyenneet yhtenäiseen toimintaan. Kuitenkin EU on harjoittanut yhteistä ulkopolitiikkaa ja käyttänyt vaikutusvaltaansa menestyksellisesti ja vastuullisesti. Ilman EU:ta ei olisi vakautta Balkanilla, ilman EU:ta ei olisi saatu aikaan Dohassa yhteisymmärrystä uuden WTO-kauppakierroksen alkamisesta, ilman EU:ta ei olisi Lähi-idän tiekartaksi kutsuttua rauhansuunnitelmaa, Kioton sopimusta eikä Kansainvälistä rikostuomioistuinta. Nämä saavutukset kertovat EU:n ulkopolitiikan rakentavasta ja monenkeskisyyteen perustuvasta luonteesta.
Myös Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka (ETPP) on osa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. EU totesi toukokuussa olevansa toimintakykyinen kaikissa Petersbergin tehtävissä, tosin tietyin rajoituksin. Sen ensimmäiset operaatiot ovat käynnissä Makedoniassa ja Kongon demokraattisessa tasavallassa. Myös siviilikriisinhallinnassa välineitä kehitetään aktiivisesti ja ne ovat käytössä Bosnia-Hertsegovinassa.
Joissakin tärkeissä ratkaisuissa – erityisesti Irakin kysymyksessä kevään aikana – EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puutteet ovat olleet hyvin näkyvissä. Siksi saavutuksista huolimatta yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa on vahvistettava. Sitä odottavat eurooppalaiset, myös suomalaiset. Eurobarometrin mukaan 76 prosenttia suomalaisista katsoo, että kansainvälisen kriisin ilmetessä EU-maiden tulisi sopia yhteisestä kannasta.
Vaikka unionimaiden intressit ja lähestymistavat kansainvälisissä kysymyksissä ajoittain eroavat toisistaan, vallitsee niiden kesken yksimielisyys siitä, että yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa tulee edelleen vahvistaa. Tämä kävi ilmi selkeästi myös konventin työskentelyn aikana. EU:n yhä tiivistyvän yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeinen lähtökohta on sitoutuminen laajaan monenkeskiseen kansainväliseen yhteistyöhön, jota tarvitaan globalisaation hallinnassa sekä uusien laaja-alaiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien torjunnassa.
Esitys perustuslailliseksi sopimukseksi vastaa moniin näihin haasteisiin, mutta vaatii myös tarkennuksia.
* * *
Unionin tehokas ulkosuhdetoiminta edellyttää yhteisesti määriteltyjä selkeitä tavoitteita. Lisäksi on turvattava eri osa-alueilla tapahtuvan toiminnan koherenssi. Perustuslaillinen sopimus merkitsee kummankin osalta huomattavaa edistysaskelta. Ulkosuhteita koskevat tavoitteet on koottu yhteen ja niitä on ajantasaistettu. Samalla on kirjattu ne arvot ja periaatteet, jotka määrittävät unionin toimintaa maailmassa. Unionin instituutiot on puolestaan velvoitettu varmistamaan paitsi ulkoisen toiminnan eri osa-alueiden myös ulkoisen ja sisäisen toiminnan välinen johdonmukaisuus.
Unionin yhteisen toiminnan onnistumisen kannalta ydinkysymys on jäsenmaiden yhteisen tahdon lisäksi toimivat päätöksentekojärjestelmä ja välineet. Perustuslaillinen sopimus ei sinällään muuta unionin ulkosuhdetoiminnan kaksijakoisuutta. Kauppapolitiikkaa ja kehitysyhteistyötä koskevat menettelyt pysyvät ennallaan. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka puolestaan säilyttää nykyisen kaltaisen hallitustenvälisen luonteen.
Unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta tulisi pyrkiä laajentamaan määräenemmistöpäätöksenteon käyttöalaa konventin esittämästä. Näin voitaisiin estää se, että unionin jäsenmäärän kasvaessa päätöksenteko vaikeutuisi. Perustuslaillisen sopimuksen sisältämät ns. hätäjarrua, rakentavaa pidättymistä sekä yksimielisyyttä puolustuksen alalla koskevat määräykset turvaavat jäsenvaltioiden elintärkeät edut. Ne vastaavat nykysopimusten määräyksiä.
Perustuslaillinen sopimus sisältää kuitenkin eräitä uudistuksia, jotka tehostavat unionin ulkosuhdetoimintaa. YUTP:n välineitä on yksinkertaistettu siten, että myös tällä alalla voidaan tehdä eurooppapäätöksiä nykyisten yhteisten toimien ja kantojen sijaan. Eurooppapäätökset voivat koskea myös unionin strategisia etuja ja tavoitteiden määrittelyä, jolloin ne tekee Eurooppa-neuvosto.
EU:n ulkoista kuvaa on omiaan selkeyttämään se, että perustuslaillisessa sopimuksessa myönnetään unionille yksi yksinomainen oikeushenkilöllisyys.
* * *
Unionin edustaminen suhteessa kolmansiin tahoihin on ulkosuhdetoiminnan keskeinen ulottuvuus. Tällä hetkellä tehtävää hoitavat neuvoston kiertävä puheenjohtaja, ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja sekä komission puheenjohtaja ja ulkosuhteista vastaavat jäsenet. Järjestelmä on hajanainen, sekava ja osin tehoton.
Ulkoisen edustautumisen selkeyttämiseksi ja unionin näkyvyyden parantamiseksi perustuslaillisella sopimuksella ehdotetaan perustettavaksi unionin ulkoministerin tehtävä. Ulkoministeri hoitaisi sekä korkean edustajan että ulkosuhteista vastaavan komission varapuheenjohtajan tehtäviä. Hänen vastuullaan olisi myös unionin ulkosuhdetoiminnan yhteensovittaminen.
Hallitus tukee konventin esitystä ulkoministeristä. Hallitusten välisessä konferenssissa on kuitenkin turvattava se, ettei ratkaisu muuta toimielinten tehtäviä ja sitä kautta vaikuta niiden väliseen tasapainoon. Näin ollen komission tulee jatkossakin edustaa unionia muissa kuin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä. Mikäli päätetään perustaa Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan tehtävä, tulee pysyvän puheenjohtajan ja ulkoministerin tehtävänjako ulkosuhteissa selkeästi määritellä.
Konventti ehdotti myös, että ulkoministeri toimisi ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana. Hallitus katsoo kuitenkin, että neuvoston puheenjohtajuuden hoitamisen tulee jatkossakin kuulua jäsenvaltioille.
* * *
Perustuslaillisen sopimuksen unionin voimavarayhteistyötä ja yhteistä puolustusta koskevat määräykset eivät vastaa Suomen tavoitteita.
EU:n puolustuspoliittinen ulottuvuus on kehittynyt nopeasti Maastrichtin sopimuksen vuoden 1993 voimaantulon jälkeen. Tämän kehityksen on mahdollistanut etenkin se, että toiminnalla on ollut selkeästi kaikkien jäsenvaltioiden tuki ja se on perustunut niiden kaikkien osallistumiseen. Viimeisimpiä konkreettisia edistysaskelia tällä saralla ovat äskettäin tehtyjen ns. Berlin+ -päätösten perusteella toteutettavat EU:n kriisinhallintaoperaatiot Bosnia-Hertsegovinassa, Makedoniassa ja Kongon demokraattisessa tasavallassa.
Suomi haluaa vahvistaa unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa siten, että se vahvistaa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa kokonaisuutena. Olemme valmiita osallistumaan aktiivisesti unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämiseen kaikilla yhteisesti sovituilla aloilla. Perustuslakia valmisteltaessa on tehty monia sitä vahvistavia esityksiä ja ne ovat Suomen tuella mukana konventin esityksissä.
Kriisinhallinta vaatii laajapohjaisen tuen. Kun kriisinhallintaan ryhdytään, se määrittää aina näkyvästi ja keskeisesti koko unionin ulkopolitiikan. Sen vuoksi on tärkeää välttää ratkaisuja, jotka jo lähtökohtaisesti jakaisivat unionin jäsenmaat eri ryhmiin ja antaisivat pienemmälle joukolle jäsenvaltioita mahdollisuuden yhteiseen toimintaan unionin nimissä.
Voimavarojen kehittämisen tulee jatkossakin perustua unionin jäsenvaltioiden yhteiseen etenemiseen. Konventin kriisinhallintavoimavaroja koskeva ehdotus (artikla I-40.6) ei täytä näitä ehtoja. Esityksen mukaan jäsenvaltiot, jotka täyttävät korkeammat sotilaallisia voimavaroja koskevat vaatimukset ja haluavat tehdä tällä alalla pidemmälle meneviä sitoumuksia vaativimpien sotilaallisten tehtävien suorittamiseksi, aloittavat keskenään rakenneyhteistyön. Yhteistyö perustuisi hallitustenvälisen konferenssin yhteydessä laadittavaan pöytäkirjaan.
Perustuslaillinen sopimus on tältä osin monessa suhteessa epäselvä, eikä sen perusteella ole mahdollista arvioida, mihin ehdotettu yhteistyö toteutuessaan lopulta johtaisi. Suomi ei pidä tällaisen toiminnan käynnistämistä ehdotetussa muodossa tarpeellisena ja unionin kokonaisetua palvelevana.
Mikäli kuitenkin syntyy tilanne, jossa muuhun kuin kaikkien jäsenvaltioiden yhteistyöhön perustuva eteneminen katsotaan unionia kokonaisuutena vahvistavaksi, tulee menetelmään joka tapauksessa soveltaa tiiviimmän yhteistyön yleisiä määräyksiä. Suppeamman maaryhmän etenemiseen voitaisiin turvautua tuolloin vasta viimeisenä keinona siinä tapauksessa, että kaikkien jäsenvaltioiden osallistuminen ei ole mahdollista. Samalla turvattaisiin yhteistyön ulkopuolelle jäävien jäsenvaltioiden oikeudet.
Yhteistyön käynnistäminen edellyttäisi myös, että siihen osallistuu vähintään kolmasosa jäsenvaltioista. Konventin ehdottamaan pöytäkirjamalliin verrattuna erona olisi myös se, että mahdollisesta yhteistyöstä päättäminen tapahtuisi vasta uuden perustuslaillisen sopimuksen astuttua voimaan eli aikaisintaan vuonna 2006. Pöytäkirjamallissa jäsenvaltioiden olisi tehtävä päätös osallistumisesta tai ulkopuolelle jäämisestä jo alkavan HVK:n aikana.
Maastrichtin sopimuksen mukaan yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka saattaa johtaa joskus tulevaisuudessa yhteiseen puolustukseen, jos Eurooppa-neuvosto niin päättää. Perustuslaillisessa sopimuksessa vastaavaa muotoilua on jonkin verran vahvennettu, mutta yhteisen puolustuksen voimaansaattaminen vaatisi joka tapauksessa edelleen Eurooppa-neuvoston yksimielisen päätöksen. Yhteisen puolustuksen voimaanastumisen ehtona on edelleen kunkin jäsenvaltion kansallisten perustuslaillisten edellytysten täyttyminen.
Nykysopimukseen verrattuna on perustuslaillisen sopimukseen on otettu uusi määräys (artikla I-40.7), joka mahdollistaa pienemmän maajoukon etenemisen yhteiseen puolustusvelvoitteeseen. Tämä yhteistyö olisi avointa kaikille ja perustuisi HVK:n yhteydessä laadittavaan julistukseen.
Hallitus ei pidä toivottavana, että pienemmän maajoukon yhteisen puolustusvelvoitteen mahdollistava määräys otetaan perustuslailliseen sopimukseen. Sen merkittävä haittapuoli on unionin turvallisuusidentiteetin pirstoutuminen. Samoin perustein kuin sotilaallisiin voimavaroihin liittyvän rakenneyhteistyön osalta, tulee joka tapauksessa edellyttää, että myös tässä menettelyssä sovelletaan tiiviimmän yhteistyön yleisiä määräyksiä.
* * *
Muilta osin perustuslaillisen sopimuksen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat määräykset ovat Suomen tavoitteiden mukaisia. Keskeinen uudistus nykysopimukseen verrattuna on muun muassa unionin kriisinhallintatehtävien täydentäminen ajankohtaisilla ja unionille sopivilla tehtävillä kuten toimet aseidenriisunnan alalla, konfliktin esto ja konfliktin jälkeinen vakauttaminen.
Siviilikriisinhallinnan merkitys korostuu sen saadessa näyttävämmän sijan perustuslaillisessa sopimuksessa. Konventin esityksen mukaan ryhmä jäsenvaltioita voidaan valtuuttaa toteuttamaan kriisinhallintatehtäviä unionin nimissä. Tämä vastaa pitkälle nykyistä asiantilaa, koska tällä hetkelläkään kaikki unionimaat eivät osallistu kaikkiin operaatioihin.
Perustuslaillisella sopimuksella tuodaan myös aiemmin eri maaryhmittymien harjoittama puolustusmateriaaliyhteistyö unionin piiriin, jolloin kaikki jäsenvaltiot voivat osallistua siihen. Yleisesti ottaen puolustusmateriaali-, tutkimus- ja voimavaravirastoa koskevat esitykset ovat hallituksen hyväksyttävissä. Perustuslaillisen sopimuksen luonteeseen ei kuitenkaan sovi, että siinä asetetaan tavoitteeksi sotilaallisten voimavarojen lisääminen.
Ulkosuhteisiin liittyen perustuslaillinen sopimus sisältää uuden yhteisvastuulausekkeen. Se velvoittaa unionin ja sen jäsenvaltiot toimimaan yhteistyössä ja yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltioissa tapahtuu terrorihyökkäys, luonnonkatastrofi tai ihmisen aiheuttama suuronnettomuus. Käytännössä toiminta ulottuisi erityisesti pelastus- ja poliisitoimien aloille. Yhteisvastuulausekkeen toimeenpanossa kyseeseen voisi tulla myös sotilaallisten voimavarojen käyttö.
* * *
Kauppapolitiikkaa koskevia sopimusmääräyksiä uudistettiin jo Nizzan sopimuksella. Tavoitteena oli muuttaa niitä vastaamaan paremmin kansainvälisessä kaupassa viime vuosikymmeninä tapahtuneita muutoksia. Perustuslaillinen sopimus jatkaa tätä uudistusta. Sopimusluonnoksessa ulotetaan unionin kauppapoliittinen toimivalta kaikkiin palveluihin sekä suoriin ulkomaisiin investointeihin. Tämä yksinkertaistaa erityisesti kauppapoliittisten sopimusten tekemistä ja mahdollistaa siten yhteisen kauppapolitiikan tehokkaamman harjoittamisen Suomenkin etujen mukaisesti.
Unionin kauppapoliittisen toimivallan laajetessa on tärkeää, että yhteisen kauppapolitiikan kautta ei voida vaikuttaa unionin ja jäsenvaltioiden väliseen sisäiseen toimivallan jakoon. Sen kautta ei tule myöskään voida yhdenmukaistaa kansallista säännöstä aloilla, joilla jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistaminen ei perustuslaillisen sopimuksen mukaan ole mahdollista. Kauppapoliittisten sopimusten tulee myös olla unionin poliitikkojen ja sisäisten sääntöjen mukaisia. Sopimusluonnos vastaa näitä vaatimuksia.
Hallitus pitää välttämättömänä, että sopimusmääräykset turvaavat julkisia peruspalveluja, kuten koulutus-, kulttuuri- sekä sosiaali- ja terveyspalveluja, koskevan päätöksenteon säilymisen kansallisella tasolla. Unionin kauppapoliittisen toimivallan laajentuessa on olennaista turvata kansalliset vaikutusmahdollisuudet ministerineuvoston päätöksenteossa. Niissä kysymyksissä, joissa EU:n sisäisten säädösten antaminen edellyttää yksimielisyyttä, on vaadittava yksimielisyyttä myös kauppapolitiikassa. On arvioitava, miten tämä tavoite parhaiten turvataan ja tältä osin sopimusluonnoksen tekstiä on vielä selvennettävä.
* * *
Suomen keskeinen ja pitkälti toteutunut konventtitavoite kehitysyhteistyötä koskevien artiklojen osalta oli unionin eri politiikkalohkojen välisen koherenssin varmistaminen. Merkittäviä uudistuksia ovat humanitaariselle avulle ja kolmansille maille annettavalle budjettituelle luodut oikeusperustat. Uusien oikeusperustojen myötä päätöksenteko näillä aloilla tehostuu. Myönteistä on myös Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen EU:n budjettiin. Näin lisätään unionirahoituksen läpinäkyvyyttä ja tehostetaan varojenkäytön uudelleen kohdentamista.
* * *
Konventin kansainvälisten sopimusten tekemisessä sovellettavia menettelyjä koskevat ehdotukset ovat periaatteessa hyväksyttävissämme. Niiden tarkoituksena on nykyisen oikeuskäytännön kirjaaminen, ei unionin yksinomaisen toimivallan laajentaminen. Tältä osin perustuslaillista sopimusta tuleekin vielä tarkistaa hallitustenvälisessä konferenssissa.
* * *
Ulkosuhteissa unioni ei tavoittele poliittista ja sotilaallista suurvalta-asemaa perinteisellä tavalla ymmärrettynä. Unioni on kuitenkin jo taloudellisessa mielessä merkittävä tekijä globaalisessa järjestelmässä. Poliittiselta kannalta sillä on ajettavina eurooppalaisiin arvoihin liittyviä tavoitteita ja periaatteita. Unionin tulee perustaa toimintansa jatkossakin ensisijaisesti konfliktien ennaltaehkäisyyn niiden sotilaallisen ratkaisun sijaan. Sen tulee pureutua konfliktien syihin edistämällä demokratiaa, ihmisoikeuksia, vähemmistöjen suojelua ja köyhyyden vastaista taistelua sekä toimia multilateraalisen järjestelmän kaikenpuoliseksi vahvistamiseksi.
Perustuslaillinen sopimus mahdollistaa unionin ulkosuhteiden edelleen kehittämisen eurooppalaisiin arvoihin tukeutuen. Tältäkin osin sitä voidaan pitää hyvänä pohjana hallitustenvälisessä konferenssissa käytäville neuvotteluille.
* * *
Keskustelut HVK:sta aloitetaan perjantaina 5.9. Garda-järvellä EU:n epävirallisessa ulkoministerikokouksessa, johon osallistun. Virallisesti HVK käynnistetään vasta 4.10. Roomassa pidettävässä valtioiden- ja hallitustenpäämiestasolla.
Garda-järvellä puheenjohtajamaa Italia esittelee tarkemmin HVK:n menettelytapoja koskevia suunnitelmiaan. Italian toiveena on saada HVK päätökseen jo joulukuussa. Italian ajatuksena on, että suurimpia erimielisyyksiä sisältävät kysymykset – joihin kuuluvat mm. kristillisten arvojen mainitseminen perustuslain johdannossa, määräenemmistöpäätösten soveltamisala ja määräenemmistön määrittely sekä Euroopan parlamentin paikkajaon muuttaminen – käsiteltäisiin suoraan valtion- ja hallitusten päämiesten tasolla.
Ns. selvennystä vaativat kysymykset – kuten neuvoston puheenjohtajuusrotaatio, EU:n ulkoministerin asema sekä yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyvät kysymykset, erityisesti rakenneyhteistyö ja yhteinen puolustus – käsiteltäisiin ministeritasolta alkaen. Komission jäsenten tehtäviin liittyviä kysymyksiä ei tarkasteltaisi lainkaan, vaan ne jätettäisiin komission puheenjohtajan harkintaan. HVK:n sihteeristö ja komissio tutkisivat lisäksi eräitä puhtaasti sopimusteknisiä asioita, jonka jälkeen niitä tarkasteltaisiin myös yhdessä jäsenmaiden ja hakijamaiden juridisten asiantuntijoiden kanssa.
En odota Garda-järven kokouksesta vielä keskustelua sisältökysymyksistä. Mikäli ne kuitenkin alustavasti nousisivat esille, tukeudun tähän selontekoon. Menettelytapojen osalta painotamme konferenssin luonnetta aitona neuvotteluprosessina. Pidämme tärkeänä, että työskentelyssä voidaan hyödyntää kaikkia jo aiemmissa HVK:ssa hyödyllisiksi osoittautuneita valmistelutasoja. Konferenssin päättymisajankohtaa ei voi määritellä etukäteen, sillä perustuslaillisen sopimuksen sisältö ja teknisten yksityiskohtien laatu eivät saa kärsiä liian tiukaksi asetetusta aikataulusta. Riittää että konferenssi saadaan päätökseen keväällä 2004 eli hyvissä ajoin ennen kesäkuussa pidettäviä Euroopan parlamentin vaaleja.
Lopuksi joudun valittaen toteamaan, etten voi osallistua eduskunnan huomiseen istuntoon, jossa HVK-selonteon käsittely jatkuu. Suomi toimii täydelliseen ydinkoekieltosopimukseen voimaantuloa edistävän konferenssin puheenjohtajana ja johdan puhetta huomenna Wienissä alkavassa ministerikonferenssissa.
