Puheenjohtajakauteen kuuluu valmistautua huolella. Puheenjohtajavaltiolta odotetaan selkeitä tavoitteita. Kaikki kuitenkin tietävät, että EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikassa ohjelmaa ei voi etukäteen määritellä. Asialistaa muokkaavat kansainväliset tapahtumat ja kriisit. Jossain määrin toimintaa voi suunnitella ennakkoon, esimerkiksi kolmasmaasopimusten edistämistä ja uusien aloitteiden ajamista. Karkeasti arvioiden, Suomen kaudella ulkosuhteissa ennakolta suunniteltua oli 35 % ja kriisien hoitoa ja yllättäviin tilanteisiin reagoimista 65 %. Kriisitilanteissa muu toiminta sai väistyä.
Edelliseen puheenjohtajakauteen verrattuna EU:n ulkopoliittinen aktiivisuus on lisääntynyt tuntuvasti ja tämä näkyy puheenjohtajavaltion työmäärässä. EU on eri tavoin mukana kaikessa kansainvälisessä toiminnassa. EU on vuonna 2003 hyväksytyn turvallisuusstrategian mukaisesti maailmanlaajuinen toimija ja usein unionilla on jopa johtorooli. Tässä suhteessa muutos on ollut merkittävä. Sivustakatsojasta ja taloudellisen avun antajasta on verraten lyhyessä ajassa kehittynyt keskeinen poliittinen toimija kansainvälisissä suhteissa. Kukaan ei enää väitä, että unioni olisi poliittinen kääpiö ja taloudellinen jättiläinen.
Kuuden kuukauden mittaista rupeamaa on vaikea arvioida kokonaisuutena, eritellä onnistumisia ja epäonnistumisia. Ehkä tärkein mittari on se, miten EU:n kansainvälinen rooli ja painoarvo ovat vahvistuneet ja miten EU:n yhtenäisyys on lisääntynyt. Väittäisin, että Suomen kaudella EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka lujittui. Saimme aikaan ”enemmän Eurooppaa” – mihin pyrimmekin.
Mielenkiintoista on se, että onnistuimme paremmin siinä 65 %:n siivussa, joka koski äkillisiin haasteisiin reagoimista kuin etukäteen asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. EU:n luotsaamisessa Libanonin sodan ja Lähi-idän kriisin tilanteissa onnistuttiin paremmin kuin EU:n ja Venäjän välisten neuvottelujen käynnistämisessä tai Turkin ja Kyproksen välisten ongelmien purkamisessa. Myös Venäjän ja Georgian välisten suhteiden ajautuessa umpikujaan EU pystyi toimimaan aloitteellisesti ja antamaan yhtenäisiä viestejä.
Ilman Libanonin sotaa Suomen puheenjohtajakausi olisi ollut hyvin erinäköinen.
Lähi-idän seuraaminen on toki ollut jo vuosikausia EU:n kestoaiheita. Ei ole ollut kokousta ilman Lähi-idän rauhanprosessia agendalla. Yllätyksiin oli siis varauduttu. Israelin ja Hezbollahin välinen sota loi kuitenkin aivan uuden tilanteen ja kansainvälinen yhteisö empi aluksi suhtautumistaan. Pietarin G 8 -maiden huippukokouksen henkenä oli se, että paluuta ei ole aikaisempaan status quo ante -asetelmaan. Joillakin tahoilla katsottiin, että Israelille tulisi antaa tilaisuus nujertaa sotilaallisin keinoin Iranin ja Syyrian tukema Hezbollah ja muuttaa kerralla Lähi-idän asetelmaa. Tässä epäonnistuttiin. Seurauksena on ollut Libanonin sisäisen tilanteen heikkeneminen ja vaarana on maan ajautuminen sisällissotaan. Israelissa armeijan ja poliittisen johdon asema on heikentynyt historiallisen kehnon sotilaallisen menestyksen johdosta. Iranin vaikutusvalta alueella ei ole vähentynyt, vaan päinvastoin. Syyrialla on tunnetusti historiallisesti vahvat suhteet Libanoniin, eikä vetäytyminen vuonna 2005 katkaissut näitä siteitä. EU päätti siten elokuussa, että on oltava yhteydessä kaikkiin niihin maihin, jotka voivat vaikuttaa kehitykseen Lähi-idässä. Johdollani EU aloitti keskustelut Syyrian kanssa, joissa korostettiin, että Syyrialta odotetaan rakentavaa toimintaa ja että se panee osaltaan täytäntöön asiaankuuluvia YK-päätöslauselmia.
EU oli ainoita toimijoita, joka kesän kriisissä pystyi kokoamaan politiikkansa ja toimintansa. EU onnistui sopimaan yhtenäisestä linjasta, jossa vaadittiin vihollisuuksien välitöntä lopettamista. YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa tulitauon vaatimus vahvistettiin ja samalla sovittiin UNIFIL-operaation laajentamisesta. Kuten tunnettua EU-maat osallistuvat merkittävällä panoksella operaatioon ja ovat sen johdossa.
Libanonin ratkaisuissa nähtiin EU:n ja YK:n hyvä yhteistyö. YK:n silloinen pääsihteeri Kofi Annan piti tiiviisti yhteyttä ja osoitti tukeaan EU:n aktiivisuudelle osallistumalla Brysselissä henkilökohtaisesti elokuussa ylimääräiseen neuvoston kokoukseen, jossa jäsenmaat ilmoittivat joukoistaan.
EU:ssa tarvitaan johtajuutta. Ulko- ja turvallisuuspolitiikassa se on perussopimuksen mukaan kulloisellakin puheenjohtajavaltiolla. Näin oli tilanne myös kesän konflikteissa. Puheenjohtajavaltion tulee olla aloitteellinen, huolehtia yhtenäisten kantojen muodostumisesta ja neuvotella EU:n puolesta ulkopuolisten tahojen kanssa.
Jotta unionin ulkopolitiikka ei näivettyisi kompromissien leipomisessa pienimmän yhteisen nimittäjän toiminnaksi, puheenjohtajalla tulee olla rohkeutta ajaa EU:lle politiikka, jolla on todellista vaikutusta tilanteeseen, eikä tyytyä vesitettyihin positioihin. Tämä oli tavoitteemme ja tässä onnistuimme. Täytyy myöntää, että jouduimme vähän oikomaan menettelytavoissa, mikä ärsytti valmisteluportaan virkamieskuntaa. Ministereiden kesken yhteisymmärrys saavutettiin hyvin. Tämä edellytti asioiden pohjustamista etukäteen, mihin osallistuin pitäen suoraan yhteyttä kollegoihin.
Mikä oli EU:n ulkopoliittisen edustajan, Solanan rooli? Hän oli tiiviisti mukana, mutta johtorooli oli kuitenkin puheenjohtajavaltiolla – kuten kuuluukin, sillä puheenjohtaja johtaa neuvoston toimintaa. Kriisin alkuaikoina Solana oli kiinni Iran-neuvotteluissa, eikä voinut samassa määrin omistautua Lähi-idän tilanteelle.
Solana pitää yhteyksiä kolmansiin maihin. Hän on luonut kattavan verkoston, jota kautta tekee tunnetuksi EU:n kantoja. Vaikeampi haaste on EU:n sisäinen vaikuttaminen tilanteissa, joissa jäsenvaltioilla on eriäviä näkemyksiä. Uuden ulkoministerin tulisi olla riittävän vahva myös jäsenvaltioiden suhteen, jotta EU:n ulkopolitiikka olisi näkyvää ja tehokasta, eikä pelkästään 27 jäsenvaltion kantojen summa. Muussa tapauksessa puheenjohtajavaltion poistuminen YUTP:n toimintakentästä saattaa heikentää EU:n kansainvälistä roolia.
Äkillisiin kriiseihin olimme varautuneet, vaikka emme olleetkaan harjoitelleet kaikkia mahdollisia skenaarioita varten. Järjestelmä oli valmiina. Vahvuutemme oli se, että emme olleet luoneet raskasta ja moniportaista organisaatiota puheenjohtajuutta varten. Asioita hoidettiin joustavasti ja kykenimme reagoimaan uusiin tilanteisiin verraten nopeasti. Yhteistyö Brysselin kanssa sujui. Siellä etulinjassa olivat poliittisten ja turvallisuusasiain komitea ja keskeiset työryhmät. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan asioista vastaavalla Teemu Tannerilla ja työryhmien puheenjohtajilla oli valtuudet neuvotella kannoista. Helsingistä käsin tuettiin, mutta ei puututtu yksityiskohtiin.
EU:n roolin vahvistaminen oli Suomelle luontevaa. Kuulumme niihin maihin, joiden mielestä on itsestään selvää, että vaikuttaminen kansainvälisiin kysymyksiin tapahtuu EU:n kautta. Joillekin isommille jäsenvaltioille EU on vain yksi foorumi muiden joukossa. Ne voivat valita, toimivatko turvallisuusneuvostossa, G 8:n puitteissa, kansallisesti tai pienemmässä ryhmässä jopa unionin ulkopuolisten maiden kanssa. Suomen mielestä unioni ei ole vain jostain työkalupakista otettava väline, jota käytetään, kun sille nähdään tarvetta. Suomi korostaa jäsenvaltioiden sitoutumista yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kehittämiseen – ei valikoiden vaan integraatiota syventäen.
Usein puhutaan kolmen suuren maan direktoraatista. Kolme suurinta ovat olleet johtoroolissa Iranin ydinohjelmaa koskevissa diplomaattisissa ponnisteluissa, kaikkien jäsenvaltioiden hyväksymällä mandaatilla. Merkillepantavaa on, että Solana neuvotteli Iranin kanssa, ei pelkästään EU:n vaan myös Kiinan, Venäjän ja Yhdysvaltain nimissä. Lähi-idän asioissa johtoroolissa ovat olleet Espanja, Italia, Ranska ja monet muut maat. Entisiä IVY-maita koskevissa kysymyksissä aktiivisimmat maat löytyvät uusien jäsenvaltioiden joukosta. Ryhmittymien muodostuminen vaihtelee siis asioiden mukaan, mitään pysyvää johtoryhmää ei EU:n ulkopolitiikassa voida määritellä.
Solanaa lainatakseni EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikka – ESDP- etenee valon nopeudella, melkein yhtä huomaamattomasti. Paljon on saatu aikaan lyhyessä ajassa. Nostaisin esiin viime syksyltä onnistuneen operaation Kongossa. EU pystyi nopeasti käynnistämään sotilaallisen kriisinhallintaoperaation ja tuki näin YK:a. Kuluvan vuoden alussa on saavutettu nopean toiminnan joukkojen valmius. Ensimmäisessä vuorossa on mukana myös Suomi osana Saksan johtamaa taisteluosastoa, johon myös Hollanti osallistuu. Nyt ei ole syytä väkisin etsiä mitään kriisiä toiminnan testaamiseksi. EU:n toimintakyky on osoitettu jo Kongossa ja muualla. Lähdetään, jos on tarvetta.
Siviilikriisinhallinnan puolella on valmisteilla mittava poliisimissio Kosovossa. Niin ikään on tarkoitus käynnistää poliisisektoria ja oikeusvaltiota tukeva operaatio Afganistanissa. Suomi ehdotti hanketta jo pari vuotta sitten ja nyt operaatioon ryhdyttäneen. Afganistanin tilanteeseen haetaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa yhteistyössä Naton ja muiden toimijoiden kanssa samalla korostaen YK:n koordinoivaa roolia siviilitoiminnoissa.
Syyskauden puheenjohtajuutta leimaa YK:n yleiskokous, jossa EU-koordinaation pyörittäminen on mittava urakka. Satoihin päätöslauselmiin valmistellaan EU:n yhteinen kanta, ja puheenjohtajavaltio neuvottelee EU:n nimissä. EU on avainasemassa lähes kaikissa neuvotteluissa – neuvottelukumppanina on koko maailma. EU on monenkeskisen järjestelmän vankin tukija ja YK-reformeissa ei olisi edetty ilman unionin panosta. EU toimii merkittävänä sillanrakentajana maaryhmien välillä ja pyrkii lähentämään hyvinkin erilaisia kantoja toisiinsa. EU-puheenjohtajamaa työskentelee perinteisesti läheisessä yhteistyössä myös YK:n pääsihteerin kanssa, joka luottaa unionimaiden tukeen kuten myös kulloinenkin yleiskokouksen puheenjohtaja. Tätä sillanrakentajan roolia pyrittiin Suomenkin puheenjohtajuuskaudella vaalimaan.
EU:lla on YK:ssa vaikutusvaltaa ja sen näkemyksiä seurataan. EU:n yhteinen kanta yleiskokouksessa toi mukanaan noin 60 unionin ulkopuolisen maan äänet. Suomen kaudella onnistuttiin saamaan unionin rivit kasaan vaikeassa Lähi-idän päätöslauselmassa, vaikka useimmiten äänet ovat jakaantuneet. Tätä voi pitää melkoisena suorituksena.
Suomen puheenjohtajuuskaudella YK-edustustossa pidettiin 592 koordinaatiokokousta. Koordinaatio kattaa komiteatyöskentelyn kokonaisuudessaan. Sen sijaan turvallisuusneuvoston jäsenet toimivat kansalliselta pohjalta. Varsinkin pysyvät jäsenet pitävät kiinni tästä oikeudesta mustasukkaisesti. Turvallisuusneuvostossa käsiteltäviä kysymyksiä ei siis koordinoida EU-rakenteissa. TN:n vaihtuvat EU-jäsenet olisivat tähän valmiimpia kuin pysyvinä jäsenmaina toimivat Ranska ja Iso-Britannia. Kuluvan vuoden alussa toimikautensa aloittanut Italia on painottanut useaan otteeseen EU-näkökulman vahvistamista turvallisuusneuvostossa.
Turvallisuusneuvoston työn seuraaminen ei välttämättä ole helppoa TN:n ulkopuoliselle EU-puheenjohtajamaalle. Suomi onnistui toimimaan koko kautensa ajan aktiivisena ja informatiivisena puheenjohtajana. Suomen kaudella vakiintui myös käytäntö, jonka mukaan EU:n puheenjohtajamaa osallistuu mahdollisimman usein myös neuvoston suljettuihin istuntoihin. Suomi vakiinnutti myös käytännön, jonka mukaan EU käytti puheoikeuttaan kaikissa TN:n istunnoissa, missä se oli mahdollista. Tämä oli merkittävä läpimurto EU:n näkyvyyden kannalta. Samalla käytäntö edistää turvallisuusneuvoston avoimuutta arvona.
YK-työryhmässä (CONUN) käynnistettiin Suomen pj-kaudella työ kansainvälisten järjestöjen EU-koordinaation kehittämiseksi ja EU-kantojen koherenssin parantamiseksi.
Ulkoisen toiminnan kehitystyö jatkuu Saksan ja Portugalin pj-kausilla tänä vuonna. Jatkotyöskentelyn pohjana on viisi asiakokonaisuutta: YK-työryhmän yhteistyö muiden työryhmien kanssa, EU-koordinaation edistäminen mm. turvallisuusneuvostossa ja YK:n erityisjärjestöissä, Exchange of views-mekanismin kehittäminen YK:n rahastoissa ja ohjelmissa, vaikuttavuuden parantaminen outreach-toimintaa kehittämällä ja EU:n näkyvyyden parantaminen YK:ssa (esimerkiksi yhteinen nimikyltti rauhanrakentamiskomissiossa).
EU:n ja Venäjän suhteiden edistäminen kuului etukäteen määriteltyihin prioriteetteihin. Tavoitteemme olivat kunnianhimoisia: pyrimme käynnistämään ja vahvistamaan näillä EU:n ja Venäjän kesken kaupan ja taloussuhteiden, oikeus- ja sisäasioiden, ulkoisen turvallisuuden sekä koulutuksen ja kulttuurin alueilla sovittujen yhteisten tavoitteiden, ns. tiekarttojen, toimeenpanoa useissa käytännönläheisissä kysymyksissä, valmistelemaan EU:n ja Venäjän uuden perussopimuksen neuvottelumandaatin sekä uudistamaan Pohjoisen ulottuvuuden politiikan. Julkisuudessa näistä kysymyksistä huomattiin vain se, että EU-maiden kesken syksyn aikana valmiiksi neuvoteltua sisäistä neuvottelumandaattia ei voitu hyväksyä Puolan vastustuksen takia, koska sen ja Venäjän kahdenväliset vientiongelmat olivat ja ovat edelleen auki, eikä päätöstä EU:n ja Venäjän neuvottelujen aloittamisesta näin ollen voitu tehdä Helsingin huippukokouksessa.
Suurin osa EU-Venäjä -yhteistyöstä on hiljaista ja johdonmukaista puurtamista, jonka tulokset näkyvät vasta vuosien päästä. Suomen puheenjohtajuuskaudella käynnistetyistä prosesseista otan esimerkiksi ympäristön, liikenteen ja tulliyhteistyön, jotka molemmat ovat meille kahdenvälisestikin tärkeitä asioita.
Suomen vahvuus EU:n ja Venäjän yhteistyön edistämisessä on siinä, että meidän omilla viranomaisillamme on omilla aloillaan runsaasti kokemusta ja toimivat suorat suhteet Venäjän viranomaisiin ja Suomen pienessä hallinnossa viranomaisten keskinäinen koordinaatio toimii saumattomasti. Komissio tukeutuu mielellään tähän kokemukseen. Kaudellamme järjestettiinkin useita asiantuntijakokouksia. Esimerkiksi näistä otan opiskelijoiden ja akateemisen henkilöstön liikkuvuutta käsitelleen konferenssin, joka myötävaikutti siihen, että EU kymmenkertaistaa tukensa ohjelmalle, joka antaa venäläisopiskelijoille mahdollisuuden opiskella EU-maissa. Uutta tässä työskentelytavassa on se, että olemme voineet helpottaa Venäjän eri alojen viranomaisten suoraa osallistumista EU-Venäjä yhteistyöhön.
EU:n ja Venäjän strategisen kumppanuuden testi on sen käytännön tuloksissa. Tulevassa perussopimuksessa on tarkoitus sopia niistä menettelytavoista, joilla yhteisiin tuloksiin pyritään ja institutionaalista rakennetta täydennetään sitä mukaa kuin päästään sektorikohtaisiin sopimuksiin. Tällaisen kehityksen myötä EU:n ja Venäjän yhteistyö ja vuorovaikutus helpottuu ja Venäjä lähentyy eurooppalaisia standardeja ja menettelytapoja. Tulokset tuntuvat ihmisten arjessa ja saamme lisää ennakoitavuutta ja selkeyttä.
Pohjoisen ulottuvuuden uudistamisen lasken onnistumisten joukkoon. Venäjä antoi täyden tukensa uudelle toimintamallille, joka rakentuu siis EU:n, Venäjän, Norjan ja Islannin yhteiselle politiikalle. Yhteisen politiikan myötä kaikkien osapuolten poliittinen sitoutuminen on vahvistunut. Toivomme, että tämä heijastuu käytännön yhteistyöhön mm. PU:n kumppanuuksien, rajat ylittävän yhteistyön ja muun alueellisen yhteistyön voimistumisena ja kehittymisenä. Pohjoisen ulottuvuuden raameissa voidaan jatkossa ajaa sisään alueellisten hankkeiden kautta yhteistyötä, jota laajennetaan koko unionia kattavaksi. Pohjoinen ulottuvuus toimii mallina muille alueellisen yhteistyön järjestelyille mm. Mustalla merellä.
EU:n muissa kuin Venäjää koskevissa itäsuhteissa tapahtuva myönteinen kehitys jää helposti katveeseen. Kaudellamme esimerkiksi EU:n suhteet Etelä-Kaukasian maihin saatiin sisällöllisesti uudelle tasolle, kun naapuruuspolitiikan toimintaohjelmat Georgian, Armenian ja Azerbaidzhanin kanssa saatiin sovituiksi. Keski-Aasian viisi maata pyrkivät aktiivisesti lähentämään EU-suhteitaan. EU vastasi sopimalla uudesta avustusstrategiasta, tiivistämällä energiayhteistyötä sekä aloittamalla kokonaisvaltaisen Keski-Aasia -strategian valmistelut. Sekä Etelä-Kaukasian että Keski-Aasian mailla on tunnetusti sisäisiä ongelmia ja keskinäisiä jännitteitä. EU pyrkii osaltaan lähestymään niitä paitsi maakohtaisesti myös alueellisen yhteistyön keinoin ja edistämään niiden keskinäisten suhteiden kehittymistä.
EU:n kaikkiin ulkosuhteisiin on sisäänrakennettu transatlanttinen yhteistyö, Kosovosta Pohjois-Koreaan, asevalvonnasta ihmisoikeuksiin. EU:n ja USA:n suhteet ovat arkipäiväistä kanssakäymistä kaikilla tasoilla. Suomen kaudelle ei osunut EU:n ja USA:n välistä huippukokousta ja siihen liittyviä korkean tason valmistelukokouksia.
EU:n ja USA:n suhde on muuttunut viime vuosien aikana. Yhdysvallat näkee EU:n merkityksen kumppanina maailmanlaajuisiin haasteisiin vastaamisessa. Aiemmin EU jätti aloitteen ja toiminnan amerikkalaisille, mutta nyt EU:n odotetaan ottavan suuremman roolin. EU ei vielä täysin käytä vaikutusvaltansa potentiaalia, vaikka odotuksia aktiivisuuteen on niin kolmansissa maissa kuin EU-kansalaistenkin keskuudessa. Tätä työtä tulevien puheenjohtajamaiden tulee jatkaa.
