30 vuoden ajanjakso on jo yli kolmanneksen itsenäisen Suomen ajasta kattavana sen verran pitkä, että sen puitteissa voi hyvin tarkastella, miten eduskuntatyö ja parlamentarismi ovat Suomessa tänä aikana muuttuneet ja kehittyneet.
Tätä 30-vuotista ”taitelijajuhlaa” eli ensimmäisten eduskuntavaalieni vuosipäivää merkittävämpi syy tällaiseen tarkasteluun on tietenkin kaksi viikkoa sitten voimaanastunut uusi perustuslaki. 30 vuotta on kuitenkin samalla sopivan pitkä ajanjakso perustaa tarkastelu myös omiin kokemuksiin. Tätä edesauttaa se, että oman eduskuntatyöni on jakanut kahteen kahdentoista vuoden poissaolo muissa tehtävissä.
Inspiraation esitykselleni onkin antanut juuri se poikkeuksellisen suuri muutos, jonka olen nähnyt eduskuntatyössä tällä välin tapahtuneen. Muutos näkyy siinä, miten eduskunnan asema muiden valtiollisten instituutioiden rinnalla on vahvistunut, mutta myös siinä, miten eduskuntaryhmien asema suhteessa muihin puolue-elimiin on korostunut samoin kuin yksittäisten kansanedustajien vaikutusmahdollisuudet.
Vaatii vain kohtuullista liioittelua luonnehtia 1970-lukua suomalaisen parlamentarismin rappiokaudeksi. Presidenttivaltaisuus oli huipussaan 70-luvun alussa parhaissa voimissaan olleen Urho Kekkosen kolmannella kaudella, ja 70-luvun hallituksia voi luonnehtia kaikkia eräänlaisiksi presidentinhallituksiksi, vaikka ne enimmäkseen parlamentaarisia enemmistöhallituksia olivatkin. Hallituksenvaihdokset eivät perustuneet vaalitulokseen tai eduskunnan linjauksiin, vaan muotoutuivat usein vaikeaselkoisella tavalla niin sanotuista ”yleisistä syistä”.
Nämä niin sanotut ”yleiset syyt” eli hallituspolitiikan ja puolueiden sopeuttaminen ja sopeutuminen ulkopolitiikan ja Neuvostoliiton suhteiden vallinneisiin realiteetteihin ylläpitivät presidentti- ja osin myös hallituskeskeistä vallankäyttöä. Vaikka eduskunta ja sen ulkoasiainvaliokunta aloittivatkin jo 60-luvulla Pekka Kuusen puheenjohdolla aktivoitumisen, ei eduskunta 70-luvulla ollut merkittävä saatikka itsenäinen toimielin ulkopolitiikassa.
Myös 70-luvun tulopoliittinen käytäntö, jossa tuloratkaisuihin liitettiin laajoja työelämää ja sosiaalipolitiikkaa koskevia lainsäädäntöpaketteja, joihin eduskuntaa kiellettiin puuttumasta edes kirjoitusvirheiden korjaamiseksi, heikensi parlamentarismia.
Normaaliparlamentarismiin palattiin 80-luvulla. Mauno Koivisto teki tässä tietoisen suurtyön. Sinänsä kenelle tahansa olisi ollut mahdotonta jatkaa Kekkosen roolissa, mutta Koivisto ei siihen edes pyrkinyt. Näkyvin poikkeus tästä oli presidentin ”manuaalinen” ohjaus Harri Holkerin sinipunahallituksen synnyttämiseksi. Siinä presidentti käytti vielä sellaista vaikutusvaltaa, joka ei nyt uuden perustuslain voimassaollessa enää ole mahdollista. Demokratian loukkauksesta ei kuitenkaan ollut millään tavoin kysymys. Holkerin sinipunahallitusta ei olisi muodostettu, jos se todella olisi tapahtunut eduskunnan tahdon vastaisesti. Yhtä hyvin voi kysyä, olisiko porvarillisten puolueiden salaisen kassakaappisopimuksen toteuttaminen ollut todellisempi demokratian loukkaus.
Normaaliparlamentarismi vahvistui edelleen myös Martti Ahtisaaren presidenttikaudella. Vaikka hän saattoikin ajatella presidentille suurempaa roolia, eivät hänen ominaisuutensa sen enempää kuin perustuslaki ja sen soveltaminen tässä ajassa antaneet tällaiselle pohjaa. Ja jos kansa vaalihuumassa saattaa välillä vahvan presidentinvallan perään haikailla, on uusi perustuslaki entuudestaan heikentänyt mahdollisuuksia palata enää parlamentarismia heikentävään presidenttiyteen.
Perustuslain osauudistukset olivat vieneet samaan suuntaan jo tätä ennen. Enemmistöparlamentarismin toteutuminen määräenemmistösäädösten tarkistamisen myötä vei pohjaa aiemmalta perustelulta koota ylilaajoja hallituksia, jotka myöskin heikensivät parlamentarismia. Hallituksilla voi olla, kuten on ollut viimeisen viiden vuoden ajan, edelleen yli kahden kolmasosan enemmistö eduskunnassa, mutta se ei ole enää edellytys tehokkaalle hallitusvallan käytölle.
Eduskunnan aseman muutokset näkyvät eduskunnassa itsessään. 30 vuoden takainen eduskunta ei ollut vielä kokonaan vapautunut osa- aikatoimisten amatööripoliitikoiden aikakaudesta. 70-luvun alussa eduskunta tosin alkoi istua huomattavasti enemmän ja pitempään kuin aikaisemmin, mutta se ei johtunut suoraan käsiteltävien asioiden kasvusta. Syynä oli uusi SMPn 18-jäseninen ryhmä, joka muiden silmissä yhtä uupumattomalla kuin tuloksettomalla aloitteellisuudellaan ja puheliaisuudellaan terrorisoi eduskunnan työtä.
Vaikke kyse oli sinänsä taidokkaasta parlamentaaristen keinojen käytöstä, sitä arvostaisi enemmän, jos se olisi perustunut myös muille avautuneeseen strategiseen tavoiteasetteluun.
SMP:n parlamentaarisesta häiriköinnistä oli se seuraus, että siihen suivaantunut muu eduskunta ryhtyi eduskunnan silloisen pääsihteerin johdatuksella ajattelemattomasti itse rajoittamaan eduskunnan ja kansanedustajien oikeuksia siinä pelossa, että Vennamon kohortit niitä kuitenkin väärinkäyttäisivät.
70-luvun alussa eduskunnan henkilöstön kokonaisvahvuus oli 102, ja kun lopetin ensimmäisen jaksoni vuonna 1979, luku oli 238. Kun aloitin toisen jaksoni vuonna 1991, luku oli 388. Tänään kokonaisvahvuus on 433, ilman edustajien yhteensä 173 avustajaa. Vuonna 1970 kaikilla valiokunnilla oli vain oto sihteerit; tänään valiokuntasihteereitä on kaikkiaan 19 ja valiokuntien muita avustajia lisäksi 27.
Eduskuntaryhmien käytössä oli vuonna 1970 kaikkiaan kahdeksan henkeä, tänään 48. Sosialidemokraattisella ryhmällä oli vuonna 1970 vain yksi kokopäiväinen työntekijä, tänään 10.
Nykyisten kansanedustajien on varmaan vaikeata hahmottaa sitä, että 30 vuotta sitten työnsä aloittaneilla kansanedustajilla ei ollut edes omaa työhuonetta henkilökohtaisesta avustajasta puhumattakaan. Neljä tai viisi edustajaa jakoi yhden työhuoneen, jonka edustajille yhteisen kirjoituspöydän ainoat työkalut olivat vanhanmallinen kirjoituskone ja kiinteälinjainen puhelin.
Populistinen kritiikki ja löysä lehtikirjoittelu antavat mielellään sellaisen kuvan, että kansanedustajien etuudet ja apuvälineet olisivat ylimitoitettuja ja liiallisia. Näin ei ole, vaan suomalaiset kansanedustajat ovat edelleen niin palkkauksen, etuisuuksien, työtilojen kuin avustavan henkilöstön – niin eduskunnan, ryhmien kuin edustajien itsensä käytettävissä olevan – suhteen edelleen selvästi kansainvälistä keskitasoa alempana.
En kuitenkaan sano, että ne enää olisivat alimitoitettuja, vaan ne alkavat vähitellen lähestyä sitä, mitä voi pitää asiallisena ja tarpeellisena. Käsitykseni on, että Suomen eduskunnassa niin valiokunnat kuin eduskuntaryhmät käyttävät suhteellisen niukkoja resurssejaan oleellisesti tehokkaamin kuin paljon enemmän avustajia palkkalistoillaan pitävät parlamentit, joissa esiintyy jo isoille organisaatioille tyypillistä byrokraattista tyhjäkäyntiä.
Eduskunnan resurssien ja parlamentarismin aseman välillä ei ole automaattista riippuvuusyhteyttä. Jos molemmat ovat vahvistuneet, voi myös kysyä, mihin suuntaan mahdollinen riippuvuussuhde on kulkenut, ja mistä syystä.
Yksi syy tilanteen muuttumiseen on paradoksaalinen. Samanaikaisesti kun politiikan ja kansanedustuslaitoksen yleinen arvostus on Suomessa muiden kypsien demokratioiden tavoin jatkuvasti laskenut, ovat kansalaisten yksittäisiin edusmiehiinsä ja -naisiinsa kohdistamat odotukset kuitenkin kasvaneet. Valtaenemmistö ihmisistä ilmoittaa valitsevansa ensisijaisesti ehdokkaan ja vasta toissisijaisesti puolueen. Vaikka tämä liioittelisikin henkilövaalin merkitystä, on asetelma joka tapauksessa miltei päinvastainen siihen nähden, mitä se 30 vuotta sitten oli, varhaisemmista ajoista puhumattakaan.
Kansanedustajiin yhteyttä ottavat kansalaiset eivät tyydy siihen, että heille vastataan vain puoluepäätösten tai hallitusohjelman mukaisilla fraaseilla. Vaikka useimmat ymmärtävätkin poliittisen toiminnan kollektiivisen luonteen, odottavat he edustajiltaan myös henkilökohtaisia vastauksia ja omakohtaista sitoutumista.
Aiempien hyvin rajallisten paikallis-, uskonto- ja raittiuskysymysten rinnalle, joissa kansanedustajien perinteisesti on oletettu ja odotettu toimivan omantuntonsa mukaisesti, on tullut paljon uusia asioita, kuten suhtautuminen ydinvoimaan.
Muutokseen onkin vaikuttanut se, että niiden kysymysten määrä, joissa mielipiteet edes keskimäärin jakaantuisivat olemassaolevan puoluerakenteen mukaisesti – ja jossa puolueet vaaleissa uskaltaisivat asettua jollekin yksiselitteiselle kannalle -, on myös koko ajan vähentynyt. Asiat, jotka jakavat yhtä paljon mielipiteitä puolueiden sisällä kuin niiden välillä, soveltuvat huonosti sitovilla ryhmäpäätöksillä ratkaistaviksi.
Tätä voi luonnollisesti arvottaa hyvin eri lailla. Yksi pitää sitä terveenä periaatteellisen yksilövastuun korostamisena siinä missä toinen valitettavana irtopisteiden keruusta lähtevänä populistisen sooloilun suosimisena. Demokratiassa molemmat ovat mahdollisia, yhtä lailla kuin tiukan puoluekurin aikaa saattoi pitää demokraattisten kansanliikkeiden voimanosoituksena tai sitten puoluebyrokaattien epädemokraattisena vallankeskityksenä.
2000-luvun kansanedustajilla, valiokunnilla ja eduskuntaryhmillä on huomattavasti paremmat mahdollisuudet hankkia tietoa, teettää selvityksiä ja eri tavoin perehtyä asioihin kuin 30 vuoden takaisilla edeltäjillään. Se on myönteistä ja perusteltua, koska muutoin kansaneduskunnalle kuuluva päätöksenteko valuisi liian herkästi muualle, ei vain sinänsä poliittisen järjestelmän piiriin kuuluville puolueille tai hallitukselle, vaan myös erilaisille etujärjestöille, elinkeinoelämälle ja muille intresenteille.
Vaikka puoluejärjestöjen ei kuulukaan suoraan määrätä edustajia ja eduskuntaryhmiä, kuuluvat vahvat puolueet toki demokratiaan. Eduskunnan vahvistaminen ei suinkaan edellytä vaalityöstä vastaavien ja kansalaisten poliittisen osallistumisen välttämättömänä, vaikkakaan ei muita poissulkevana kanavana toimivien puolueiden heikentämistä. Päinvastoin, puolueiden järjestöllisestä ja taloudellista näivettymisestä tulee demokratian vuoksi olla huolissaan eikä ainakaan vauhdittaa sitä esimerkiksi puoluetuen reaaliarvon hiljaisella leikkaamisella, kuten viime vuosina on tapahtunut. Puoluetuen tasokorotus olisi vihdoinkin rohjettava tehdä samalla kun vaalirahoituksen julkisuutta nyt tiukennetaan.
Eduskunnan resurssien vahvistamiseen on pakottanut myös eduskunnan tehtävien lisääntyminen. Olennaisin tehtäviä ja vastuita koskeva muutos tässä on se, miten eduskunnasta kokonaisuudessaan on tullut aikaisempaa kansainvälisempi laitos. Aina 50-luvulle saakka eduskunnan kansainvälisyyttä edustivat lähinnä vaatimattomasti toimiva ulkoasiainvaliokunta, IPU-jäsenyys ja turismiluontoinen parlamenttivaltuuskuntien satunnainen vaihto. 50-luku toi jäsenyyden pohjoismaiden neuvostossa ja 60-luku ulkoasiainvaliokunnan aktivoitumisen ja EFTA-parlamentaarikot, mutta suuri muutos on toteutunut vasta 90-luvulla.
Euroopan neuvoston lisäksi, johon Suomi liittyi vuonna 1989, eduskunta lähettää säännöllisesti edustajansa ETYJ:n parlamentaariseen yleiskokoukseen, NATO:n parlamentaariseen kokoukseen (tarkkailijana) ja WEU:n parlamentaariseen yleiskokoukseen.
Missään näistä ei sitä paitsi enää ole kysymys vain edustautumisesta, vaan jatkuvaa valmistelutyötä ja kannanottoja edellyttävästä poliittisesta toiminnasta.
Muutos on siten ollut iso jo ilman EU-jäsenyyttäkin. EU-jäsenyys on kuitenkin sen ohella, että se on huikeasti lisännyt eduskunnassa käsiteltävien kansainvälisten asioiden määrää ja ollut omiaan kokonaan häivyttämään sisä- ja ulkopolitiikan välisen veteen piirretyn viivan, myös perustuslaillisesti muuttanut eduskunnan asemaa.
Silloisen valtiopäiväjärjestyksen muutokseen ryhdyttiin jo ETA- sopimuksen voimaantuloa ennakoiden ja samat EU-asioiden käsittelyjärjestystä koskevat pykälät on sellaisinaan otettu uuteen perustuslakiin. Menemättä valtiosääntöoikeudellisiin yksityiskohtiin ovat järjestelmän keskeiset piirteet kiteytettävissä seuraavasti:
– eduskunnalla (valiokunnalla) on rajoittamaton oikeus kaikkiin EU:ta koskeviin asiakirjoihin ja tietoihin eikä hallitus voi niiden salassapitoon vedoten kieltäytyä niitä eduskunnalle antamasta
– kaikesta virallisesta ja epävirallisesta EU:n päätöksentekovalmistelusta (viralliset ja epäviralliset neuvostot, Eurooppa-neuvosto) ja hallituksen kannanotoista on etukäteen tiedotettava ja niistä välittömästi jälkikäteen raportoitava eduskunnalle
– eduskunnan kansainvälisten sopimusten hyväksymisvaltaa, lainsäädäntövaltaa tai budjettivaltaa koskevaa asiaa ei EU:ssa saa päästää päätökseen ilman että hallituksella on eduskunnassa kanta asiaan tiedossa, ja sen tulee olla lähtökohtaisesti Suomen kanta asian käsittelyssä
– kaikki valiokunnat ovat oman toimialansa EU-valiokuntia, vaikka vain suuri valiokunta (ja kakkospilarissa ulkoasiainvaliokunta) voi antaa koko eduskunnan nimissä hallitukselle lausuntoja.
Vaikka eduskunnan kannanotto, toisin kuin parissa EU-maassa, ei ole hallitusta perustuslaillisesti sitova, edustaa Suomen järjestelmä kuitenkin kaikista pisimmälle menevää parlamentaarista EU- asioiden ohjausta ja valvontaa unionin jäsenmaissa.
Perustuslakiuudistuksen yhteydessä ei esiintynyt pyrkimyksiä järjestelmän muuttamiseen. Tyytyväisyys säädöspohjaan ei tietenkään vielä kerro sitä, vastaako myös käytäntö tätä perustuslaista johdettavaa ihannekuvaa. Kun olen voinut tätä nyt vähän useammasta näkökulmasta arvioida, olen tullut ehkä aavistuksen varovaisemmaksi suomalaisen järjestelmän kehumisessa. Toisaalta voi yksiselitteisesti todeta, että ilman näin järjestettyä parlamentaarista ulottuvuutta ja siihen sisältyvää avoimuutta EU-jäsenyys merkitsisi oleellista tosiasiallisen demokratian kaventumista.
EU-jäsenyys on tuonut uuden ulottuvuuden valtioelinten suhteisiin. Hallituksen alaisille virkamiehille ja ministereillekin on uutta, että eduskuntaa tulee informoida ja kuulla myös valmistelun alaisista asioista. Tällä on yleisempikin heijastusvaikutus eduskunnan ja hallituksen suhteisiin EU-asioiden kattavuuden ja laajuuden vuoksi, vaikka emme ihan vielä siinä Jacques Delors’n kuvaamassa tilanteessa olekaan, jossa 80-prosenttia lainsäädännöstä päätettäisiin asiallisesti ottaen Brysselissä.
Parlamentarismin vahvistamista on ollut selkeintä vaatia liittämällä se yhteen tasavallan presidentin valtaoikeuksien rajaamisen kanssa. Presidentin vallan rajaaminen ei silti suinkaan automaattisesti vahvista eduskuntaa, vaan ennemminkin hallituksen ja pääministerin asemaa.
Se, että hallitus on kaikista tekemisistään ja tekemättä jättämisistään aina vastuullinen eduskunnalle, on välttämätön mutta ei vielä riittävä lähtökohta parlamentarismin toteutumiselle. Se on kuitenkin riittävä siihen, että mitään ratkaisematonta ristiriitaa ei voi koskaan jäädä hallituksen ja eduskunnan välille, vaan ristiriita ratkeaa viime kädessä aina eduskunnan tahdon mukaisesti ja päätyy tarvittaessa hallituksen vaihtoon.
Luottamusvaatimus on tosiasiassa kaksisuuntainen ase. Tekemällä jostain asiasta luottamuskysymyksen hallitus voi aina saada tahtonsa lävitse, elleivät hallituksen omat joukot halua koko hallituksen eroa. Käytännössä tällainen luottamusuhittelu voi tulla kyseeseen vain hyvin poikkeuksellisissa tapauksessa. Pääsääntöisesti hallituksen on hyväksyttävä se, että eduskunta voi korjailla, muuttaa tai kokonaan hylätä sen tekemiä esityksiä.
Se, miten hyvä tai huono asia tämä on, on puhtaasti asiakohtaista tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Periaatteellista ongelmaa siitä, että eduskunta käyttää sille kuuluvaa valtaa myös hallituksen esitysten arvioimiseen, ei voi eikä saa tehdä.
Harvat asiat ovat musta-valkoisia joko-tai kysymyksiä. Mitä moniulotteisemmasta, laajemmasta ja vaikeammasta asiasta on kysymys, sen tärkeämpää on, että sen käsittelyssä käytetään monipuolista kollektiivista harkintaa ja kaikkien tahojen kuulemista. Riittävästi resurssoitu eduskunta on tähän huomattavasti paremmin soveltuva instituutio kuin hallitus. Se seikka, että eduskunnassa tähän työhön osallistuvat myös opposition edustajat, ei ole Suomen kaltaisessa maassa haitta, vaan etu. Enemmistövalta ja sen mukainen vastuu säilyvät kuitenkin hallituspuolueiden edustajilla.
Hallituksen ja eduskunnan kollektiivisen vastuun ja kollektiivisen valmistelun suhteen vallitsee käänteinen riippuvuussuhde. Hallituksen kollektiivinen vastuu on periaatteessa kaikenkattava ja jakamaton. Tosiasiassa sen mahdollisuudet todelliseen kollektiiviseen työskentelyyn ja harkintaan ovat hyvin vähäiset ja käytäntö enintään perustuslain kirjaimen täyttävä.
Sitä vastoin eduskunta, joka ei instituutiona kanna mitään vaaleissa tai muutoin toteutuvaa kollektiivista vastuuta (vaikka poliittiset ryhmät sitä tekevätkin), on tästä huolimatta kuitenkin yhteisö, jonka työskentely ja kannanmuodostus ovat varsin kollektiivisia luonteeltaan.
Käsittelin edellä eduskunnan mahdollisuutta osallistua ja vaikuttaa EU-asioihin ja sen merkitystä eduskunnan aseman vahvistumiselle. Arvio on oikea suhteessa muihin valtioinstituutioihin, mutta kokonaisuudessaan on niin sanottu globalisoituminen samalla kuitenkin merkinnyt vallan ja vaikutusmahdollisuuksien karkaamista kaikkien suomalaisten vallankäyttäjien käsistä.
Tähän liittyy Zygmunt Baumanin uusimmassa teoksessaan In Search of Politics kuvaama globalisoituvan maailman paradoksi. Samanaikaisesti kun liberaalin demokratian puitteissa toteutuvan poliittisen vapauden toteutuminen ei koskaan ole maailmassa ollut niin laajaa kuin tänään, kokevat ihmiset varsinkin vanhoissa demokratioissa, ettei heillä ole demokratian läpimurron jälkeen koskaan ollut niin vähän todellista vaikutusvaltaa heidän kohtalojaan ohjaaviin päätöksiin ja muutoksiin.
Tässä yhteydessä ei ole mahdollisuutta käsitellä globalisaation haasteita niiden koko laajuudessa. Katson, että globalisaatio on väistämätön ja monessa suhteessa myönteisiä mahdollisuuksia avaava prosessi, jonka myönteiset mahdollisuudet voivat kuitenkin vaarantua, ellei kehitystä saada paremmin demokraattiseen hallintaan sen haittavaikutusten torjumiseksi.
Globalisaation hallinta ja haittojen torjunta edellyttävät ensinnäkin osaamiseen perustuvaan kilpailukykyymme nojaavaa sopeutumista sen haasteisiin, toiseksi huolenpitoa oman kansalliseen demokratiaamme sidotun itsemääräämisoikeuden säilyttämisestä siinä laajuudessa kuin se on mahdollista, ja kolmanneksi aktiivista sekä EU:ssa että maailmanlaajuisissa järjestöissä tapahtuvaa ylikansallista yhteistyötä markkinavoimien tarvitsemien rajojen ja pelisääntöjen vahvistamiseksi ja valvomiseksi.
Kaiken tämän tulisi heijastua myös eduskuntatyön agendaan. Kaikista EU-asioihin liittyvistä avoimuus- ja demokratiavajeongelmista huolimatta unionin päätöksenteko on kuitenkin sekä Euroopan parlamentin että kansallisten parlamenttien kautta aivan toisella tavalla julkisen ja demokraattisen valvonnan ja vaikutuksen alaisena kuin vaikkapa ne neuvottelut, joita esimerkiksi WTO:ssa tai OECD:ssä käydään. Kuitenkin niissä yhä laaja-alaisemmin ja sitovammin käsitellään ja päätetään asioista, jotka monin tavoin vaikuttavat ihmisten elämään.
Siksi eduskunnan osallistuminen EU-päätöksentekoon ei vielä riitä. Globalisaation hallinta edellyttää kaikissa maissa, myös Suomessa, parlamentaarisen valvonnan ja vaikutuksen vahvistamista myös globaaleihin neuvottelujärjestelmiin. Tämä on yksi, vaikka vain vähäinen osavastaus siihen haasteeseen, jota globalisoituminen koko laajuudessaan demokratialle merkitsee.
