Esitin jo hyvissä ajoin ennen Nizzan huippukokousta arvioni siitä, että kokouksesta tulee pitkä, vaikea ja ikävä ja että se päättyy muutaman sekavan päivän ja huonosti nukutun yön jälkeen kello viisi aamulla lopulta sopimukseen ja että seuraavat viikot selvitetään sitten sitä, mitä oikein on tullut sovituksi.
Merkittävimmin erehdyin siinä, että kokous päättyikin jo puoli viideltä. Ennustuksen tekemiseen ei vaadittu selvännäkijän kykyä, vaan sen saattoi esittää soveltaen suoraan tietoa aiemmasta EU- päätöksenteosta. Oikeaanosumisesta on oikeastaan syytä olla pikemminkin masentunut kuin ilahtunut.
Ennakoin myös, ettei tärkeintä ole se, miten sopimus syntyy eivätkä tekotavasta annettavat tyylipisteet, vaan itse sopimus. Sen suhteen tärkein arvosteluperuste on se, miten hyvin se mahdollistaa unionin itälaajentumisen jatkumisen. Nizzan kokemukset ovat kuitenkin kääntäneet minut sille kannalle, että myös hallitustenvälisessä konferenssissa HVK:ssa syntyvien sopimusmuutosten valmistelutapaan on saatava muutos.
Ensin kuitenkin Nizzan sopimukseen. Sopimus on muodoltaan sellainen, että sen tulee mahdollistaa uusien jäsenten mukaantulo unioniin ja unionin kasvaminen aina 27 jäsenmaan yhteisöksi, ennen kuin uudet, insituutioita koskevat peruskirjamuutokset ovat välttämättömiä. Koska varovaisesti arvioiden kuluu 15 – 20 vuotta, ennen kuin 27 maan unioni on olemassa, tarkoittaisi se sitä, että harvan nykyisistä päättäjistä tarvitsisi enää varautua tämän jälkeisiin uusiin sopimusneuvotteluihin.
Minä en tähän kuitenkaan jaksa uskoa ja epäilen,ettei kovin moni muukaan sopimusta neuvottelemassa ollut sitä usko. Mutta laajenemisprosessin raiteilla pitämiseksi riittää, että sopimus mahdollistaa uusien jäsenmaiden mukaantulon yhdessä tai kahdessa ryhmässä vuoden 2003 ja viiden sitä seuraavan vuoden kuluessa.
Ennalta ei ollut selvää, että sopimus mahdollistaisi tätäkään. Jos puheenjohtajan esityksen räikeimpiä uusia jäsenmaita syrjiviä kohtia ei olisi saatu korjatuksi, olisi koko laajentumisprosessi nyt syvässä kriisissä. Nytkin tuli selvästi osoitetuksi, että eräissä vanhoissa jäsenvaltioissa vallitsee sellainen käsitys, että kaikki eivät suinkaan ole tasa-arvoisia unionissa, vaan vanhoilla ja mieluiten perustajajäsenmailla täytyy olla suorastaan sopimuksiin kirjattu parempi asema ja suurempi vaikutusvalta kuin tulevilla uusilla jäsenmailla.
Aivan erityisesti tämä koskee Euroopan tulevaisuuden ja niin sanottujen poliittisten kaukopäämäärien – finalité politique – määrittelyä. Jo Suomeen ja Ruotsiin suhtauduttiin epäluuloisesti ja eurooppalaista sitoutumistamme epäillen. Vielä voimakkaampaa on ennakkoluuloinen torjunta Keski- ja Itä-Euroopan hakijamaihin nähden niiden parissa, jotka mielestään omaavat muita paremman tiedon ja suuremman oikeuden määritellä se, mihin Euroopan yhdentymiskehityksessä tulee pyrkiä. Tämä oli voimakas ponnin sille, että joustavuus eli vahvistettu yhteistyö haluttiin nostaa niin tärkeäksi kysymykseksi HVK-esityslistalle.
Joustavuudesta tehdyt ratkaisut saivat Nizzassa tyydyttävän muodon eikä niitä voi sellaisinaan pitää erityisen käyttökelpoisena välineenä jonkinlaisen EU:n sisärenkaan muodostamiselle. Tähän tähtäävä avantgarde-ajattelu, jota joissain puheenvuoroissa viime vuonna markkinoitiin, sai nimittäin onneksi vielä vahvemman vastareaktion. Haluttiin varmistaa, että joustavuus säilyy unionin yleisen integraatiokehityksen edistämisen eikä uusien jakolinjojen muodostamisen välineenä.
Puolustuksen jäämistä joustavuuden ulkopuolelle ei Suomen kannalta voi pitää valitettavana asia, joskin joustavuusmahdollisuus puolustusteollisen yhteistyön osalta olisi ollut meidänkin intressissämme.
Komission tulevaa kokoonpanoa koskevat ratkaisut ovat tyydyttäviä. Ne merkitsevät komission säilymistä riittävän vahvana ja edustavana instituutiona nyt näköpiirissä olevan laajentumisvaiheen päättymiseen saakka.
Määräenemmistöpäätöksenteon osalta tulos jäi laihaksi. Erityisen valitettavaa on, ettei verotuksen suhteen saavutettu minkäänlaista edistystä, mikä eritoten ympäristöveroissa oli suomalainen prioriteetti. Kauppapolitiikkaa koskevaan artikla 133 saatiin muutoksia, jotka laajentavat määräenemmistöpäätösten käyttöä kauppapolitiikassa. Tätä tulosta on pidetty erityisesti Suomen menestyksenä, mutta ironista kyllä se on ainoa asia, jossa kansalaisjärjestötasolla on oltu kriittisiä Suomessakin.
Kauppapolitiikassa edistystä, ei uhkia
Kauppapolitiikassa onkin syytä maailman kauppajärjestön WTO:n ja investointeja koskevan MAI-sopimusluonnoksen ympärillä käydyt kiistat huomioon ottaen olla tarkkana kansallisen toimivallan suhteen. Mielestäni Nizzassa ei kuitenkaan tehty tässä suhteessa ratkaisuja, jotka eivät olisi hyväksyttäviä.
Kun Suomen kantoja yhteisen kauppapolitiikan uudistamiseksi valmisteltiin, selvitettiin tarkasti, millaisia rajauksia määräenemmistöpäätösten lisäämiselle tulisi asettaa. Lopputulos oli tässä mielessä onnistunut: Suomen kannalta herkät alat, kuten kulttuuri, koulutus, kansanterveys ja sosiaaliturva, jäivät kokonaisuudessaan jaetun toimivallan ja yksimielisyysvaatimuksen piiriin.
Samoin Suomen esitys ulkoisen ja sisäisen toiminnan yhdenmukaisuudesta hyväksyttiin. Tällä on merkitystä siinä mielessä, että ulkosuhteissa tehtävillä päätöksilllä ei voida murentaa sisäisen sääntelyn tasoa esimerkiksi ympäristökysymyksissä.
On totta, että kauppapolitiikkaan liittyvät kompetenssikysymykset ovat monimutkaisia ja tulkinnanvaraisia. Siksi onkin syytä seurata, että uusittuja määräyksiä ei voida väärinkäyttää. Suomen käsitys kuitenkin on, että sovittuja muutoksia ei voida tulkita siten, että esimerkiksi elämän tai ihmisen geeniperimän patentointi ratkaistaisiin kaupallisena kysymyksenä, kuten on väitetty. Myöskään teollis- ja tekijänoikeuksien kaupallisten näkökohtien ja WTO:n piirissä neuvotellun TRIPS-sopimuksen välille ei ole syytä vetää yhtäläisyysmerkkiä.
Kaiken kaikkiaan on syytä muistaa, että artikla 133 koskee nimenomaan kauppapolitiikkaa. Sen perusteella ei voida muuttaa yhteisön ja jäsenmaiden välistä toimivaltaa tai kansallisia toimintatapoja asioissa, jotka eivät kuulu kauppapolitiikan piiriin. Tältäkin osin julkisuudessa on esiintynyt silloin tällöin virheellisiä käsityksiä.
Päätöksentekoon palattava
Samalla kun määräenemmistöpäätöksentekoa jonkin verran laajennettiin vähemmän keskeisissä asioissa, tehtiin myös muita ratkaisuja, jotka muuttavat päätöksenteon aikaisempaa hankalammaksi. Määräenemmistöpäätöksenteon kynnystä nostettiin lievästi ja samalla otettiin käyttöön kokonaan uusi, päätöksentekoa ainakin potentiaalisesti vaikeuttava säädös, jonka mukaan päätöksillä pitää olla vähintään 62 prosenttia väestöstä takanaan.
Vaikeimmaksi kysymykseksi osoittautui ennakko-odotusten mukaisesti ääntenpainotus neuvostossa. Pienten ja suurten jäsenmaiden herkkää tasapainoa ajatellen tulos ei ole kohtuuton – eikä sopimusta muutoin olisi syntynytkään. Suurten maiden asemaa vahvistettiin, mutta se oli yhtäältä korvausta suurten menettäessä toisen komission jäsenensä ja toisaalta perusteltua siksi, että enin osa tulevista jäsenmaista on pieniä maita. Tarkistus oli tarpeen sen turvaamiseksi, että päätöksillä on aina väestön enemmistö takanaan.
Tapa jolla ääntenpainotuksia rukkailtiin ja lopputulos johon päädyttiin, eivät kuitenkaan ole kestäviä. Pidän unionin tulevaisuuden kannalta välttämättömänä, että tähän päätöksentekorakenteeseen palataan viimeistään vuoden 2005 jälkeen, kun laajennus on päässyt käyntiin.
Hallitus on osaltaan hyväksynyt Nizzan sopimuksen myös siinä muodossa, minkä se Nizzan jälkeen käydyissä jatkoneuvotteluissa on saanut.
Nyt päätetyssä ääntenpainotuksessa ei ole mitään logiikkaa. Logiikan puute ja koko ongelma tietenkin kärjistyy Saksan kohdalla. Saksalla on 22 miljoonaa asukasta enemmän kuin Ranskalla ja muilla seuraavaksi suurimmilla jäsenmailla, mutta sama määrä ääniä neuvostossa kuin niillä, ja vain kaksi ääntä enemmän kuin Espanjalla, jossa väkeä on 40 miljoonaa vähemmän.
Lisäksi järjestelmä on erittäin mutkikas. Tästä esimerkkinä on määräenemmistöpäätösten äänikynnyksestä tehty kompromissi. Sen mukaan määräenemmistöpäätösten taakse vaadittavien äänten osuus laskee nykyisestä 71,3 prosentista ensimmäisen uuden jäsenen liittyessä unioniin. Sen jälkeen prosenttiosuus nousee asteittain, kulloinkin erikseen sovittavalla tavalla, enintään 73,4:ään 26 jäsenmaan unionissa. Kun viimeinenkin nykyisistä ehdokasmaista tulee mukaan, nousee äänikynnys 73,91 prosenttiin.
Selkein ja loogisin päätöksentekomalli olisi niin sanottu yksinkertainen kaksoisenemmistö. Se vastaisi parhaiten myös unionin luonnetta sekä suvereenien jäsenmaiden että kansalaisten yhteisönä. Tässä mallissa päätösten takana pitää olla sekä jäsenmaiden enemmistö että EU-maiden kansalaisten enemmistöä edustava joukko maita suoraan niiden väkiluvun perusteella laskien.
Tämän olisivat itse asiassa kaikki maat Ranskaa lukuun ottamatta olleet valmiita hyväksymään jo Nizzassa. Muut eivät kuitenkaan asettaneet Ranskaa seinää vasten. Syy siihen oli se, että Saksa tyytyi lopulta vain valittelemaan kohteluaan tekemättä mitään muutakaan konkreettista esitystä, jolla sen väkiluku olisi ääntenpainotuksessa otettu huomioon muita suurempana äänimääränä.
Nizzan jälkeen ovat yleistyneet myös puheenvuorot siitä, että hallitustenväliset konferenssit olisivat tulleet tiensä päähän. Yleensä halutaan, että vastaisuudessa peruskirjojen muutokset valmisteltaisiin käyttäen hyväksi esimerkiksi sitä konventtimenetelmää, jolla perusoikeusasiakirja valmisteltiin Nizzaa varten. Samankaltaisella menetelmällä Nizzassa myös sovittiin valmisteltavaksi vuoteen 2004 ajoittuva unionin peruskirjojen uusiminen sekä siihen liittyvä työ toimivaltakysymysten selkeyttämiseksi.
Perusoikeusasiakirjan valmistelivat kansallisten parlamenttien, europarlamentin sekä hallitusten nimeämät edustajat yhdessä. Menetelmä sopi tähän työhön hyvin. Samankaltainen valmistalutapa vielä enemmän kansalaisyhteiskuntaan laajennettuna voi kohtuullisen hyvin soveltua myös peruskirjojen uudelleenkirjoittamiseen ymmärrettävään ja selkeään muotoon silloin, kun lähtökohtana on instituutioiden, päätöksentekorakenteen ja toimivaltajaon säilyttäminen niiden nykyisessä muodossa.
Tällainen valmistelu on hyväksyttävä ja toimiva siksi, että vaikka jotkut haluavatkin kutsua lopputulosta unionin perustuslaiksi, ei kyse kuitenkaan ole mistään itsenäisen toimivallan omaavasta perustuslakia säätävästä kansalliskokouksesta, vaan jäsenmaiden toimeksiannon toteuttamisesta. Pyrkimys peruskirjojen selkeyttämiseen ja niiden ymmärrettävyyden lisäämiseen on kiitettävä. Samoin on jäsenmaiden ja unionin toimivaltajaon selkeyttäminen – olkoon, että siihen kannattaa suhtautua realistisesti odottamatta, että mitään peruskirjaa voisi tai edes tulisi laatia niin yksiselitteiseksi, että kaikki toimivaltakiistat sen jälkeen raukeaisivat.
Unionin toimivaltakompetenssi on jäsenvaltioilla ja vain jäsenvaltioilla. Siksi hallitustenvälinen konferenssi eli jäsenmaiden sopimus, jonka ne perustuslakiensa mukaisessa järjestyksessä kaikki joutuvat ratifioimaan, on edelleen ainoa hyväksyttävä tapa peruskirjojen tarkistukseen ja toimivaltamuutoksiin.
EU ei ole liittovaltio
Unionin erottaa liittovaltiosta se, että sen toimivallan määräävät suvereenit jäsenmaat. Ne sopivat keskenään siitä, mitkä asiat hoidetaan yhdessä ja mitkä ja miten pysyvät jäsenvaltioiden toimivallassa. Unionilla ei olisi useimmissa maissa enää legitimiteettiä, jos unionin elimet voisivat mestaroida jäsenvaltioden perustuslaillista toimivaltaa. Jos toimivaltajako ei tyydytä, niin eivät suomalaiset sen paremmin kuin muutkaan EU-maiden kansalaiset tyydy siihen, ettei heidän kansallisilla parlamenteillaan olisi mahdollisuutta siihen puuttua.
Tähän sopii siteerata Suomessa hiljan vierailleen Manuel Castellsin vuodentakaista lausuntoa EU:n puheenjohtajamaalle, jossa hän muun muassa toteaa:
”Yritykset tehdä komissiosta vallan keskus ja uuden identiteetin vaalija tulevat lopulta provoisoimaan Euroopan unionin vaarantavan kansallisten ja paikallisten identititeettien kapinan. Euroopan unioni ei ole, eikä siitä tule, perinteistä liittovaltiota. Se on uusi muoto valtiosta. Ja tässä valtion muodossa yhteys yhteiskuntiin on niissä kytkennöissä, jotka liittyvät suoraan poliittisen edustukseen. Eurooppalaisen identiteetin synty, jos sellainen koskaan tapahtuu, perustuu eurooppalaisiin yhteiskuntiin ministerineuvoston strategisen johdatuksen alaisuudessa, heijasten yhteistä, osallistuvien maiden koko poliittisen kirjon hyväksymää poliittista projektia.”
Ja edelleen Euroopan poliittisesta identiteetistä Castells toteaa:
”Sitä ei voida rakentaa epätodennäköistä Euroopan liittovaltiota kohtaan tunnetun uskollisuuden varaan. Tässä mielessä Euroopan demokratiavaje ei johdu Euroopan parlamentin voimattomuudesta. Parlamentin vahvistaminen johtaisi aitoon ylikansallisuuteen ja federalismiin, mitä yleinen mielipide ja useimmat poliittiset puolueet eivät hyväksyisi. Komissiota ei tule alistaa Euroopan parlamentille, vaan eurooppalaisille hallituksille, ministerineuvostolle. Avainkysymys demokratian kannalta on neuvoston toimien läpinäkyvyys ja eurooppalaisten kysymysten nimenomainen liittäminen puolueiden ohjelmiin kansallisissa ja paikallisissa vaaleissa. Eurooppalaista demokratiaa ei saavuteta irrottamalla instituutioita edustuksellisista juuristaan, vaan viemällä Euroopan instituutiot sille tasolle, jolla kansalaiset asuvat ja elävät.”
Muuttuuko tilanne 30-50 vuodenkaan ajanjaksolla siten, että liittovaltiorakenteet voisivat saada tarpeellisen legitimiteetin? Se on mahdollista, vaikka epätodennäköistä. Joka tapauksessa siitä voivat päättää vain tulevat eurooppalaispolvet ja niiden valitsemat päättäjät. Tämän vuoksi olen varoittanut elitistisestä ja epädemokraattisesta ajattelusta, jolla nyt sidottaisiin tulevien sukupolvien kädet johonkin visioon siitä, mitä Euroopan vuoden 2020 jälkeen tulisi olla.
On kuitenkin sekä välttämätöntä että mahdollista kehittää hallitustenvälisen konferenssin työskentelytapoja. Nyt tulos riippuu aivan liikaa kulloisenkin puheenjohtajamaan kyvyistä ja haluista.
Laajentuminen Ruotsin painopisteenä
Työnsä puheenjohtajamaana aloittaneen Ruotsin kykyihin ja pyrkimyksiin tunnemme Suomessa täyttä luottamusta. Ruotsin painopisteet – työllisyys, ympäristö ja laajentuminen – vastaavat Suomen prioriteettejä. Odotamme Ruotsilta vahvaa panosta myös siviilikriisinhallintaan ja pohjoiseen ulottuvuuteen.
Ruotsi toivoo voivansa edistää laajentumista avaamalla mahdollisimman paljon uusia lukuja hakijamaiden kanssa. Mutta laajentumisen aikatauluun ei puheenjohtajamaa voi yksin kovin suuresti vaikuttaa. Tärkeintä on edistyä neuvotteluissa vakaasti ja pitää kiinni objektiivisista kriteereistä. Hankalimmat kysymykset ovat kuitenkin vasta tulossa käsittelyyn laajentumis- neuvotteluissa.
Näihin kuuluu useissa EU-maissa vaikeaksi koettu työvoiman vapaa liikkuvuus. Saksassa on esitetty jopa seitsemän vuoden siirtymäaikaa, ennen kuin tämä unionin sisämarkkinoiden yksi perustava lähtökohta ulotettaisiin uusiin jäsenmaihin. Esitys ei mielestäni perustu todelliseen tarpeeseen, vaan kansalaisten EU- maissa tuntemiin pelkoihin. Silloinkin, kun pelot ovat aiheettomia, ne on otettava huomioon poliittisena realiteettina.
Tällaiset pelot eivät meilläkään ole tuntemattomia. Niitä on voinut lietsoa hälyuutisointi aika kyseenalaisesta tutkimuksesta, jonka mukaan liki 40 % virolaisista vain odottaisi EU-jäsenyyttä päästäkseen muuttamaan Suomeen. Kuitenkin kysymys oli siitä, että tämä oli se osuus virolaisista, jotka saattoivat harkita Suomessa työskentelyä. Heistäkin useimmilla moni muu maa oli ensijainen vaihtoehto.
Olen vakuuttanut, että tällaiset pelot osoittautuvat aikanaan yhtä aiheettomaksi kuin ne, jotka liitettiin työvoiman vapaaseen liikkuvuuteen tehdessämme EU-jäsenyyttä edeltänyttä ETA- sopimusta. Laajentumiseen voi kuitenkin liittyä monia sosiaalisia ja työmarkkinavaikutuksia. Mahdollisten ongelmien minimoimiseksi on edellytettävä, että myös tulevissa jäsenmaissa noudatetaan alusta alken unionin sosiaalisen ulottuvuuden mukaisia sosiaalisia oikeuksia, työsuojelua ja työmarkkinakäytäntöjä koskevia periaatteita sekä vahvistetaan ammattijärjestöjen asemaa. Tähän tulee laajentumisprosessissa panostaa sekä neuvottelujen osana että erillishankkeina. Jälkimmäisistä hyvänä esimerkkinä ovat suomalaisten työmarkkinaosapuolten kokemuksiin perustuvat kehittämisprojektit Baltian maissa.
Jos vapaaseen työvoimaliikkuvuuteen laajemmin tarkastellen jotain uhkaa ylipäätään liittyy, voi se Suomen kannalta olla paremminkin huoli omien kansalaistemme katoamisesta vaurastuttamaan muita osaamisellaan.
Me Suomessa pidämme tänään itsestäänselvänä ja hyödyllisenä oikeutena sitä, että suomalaiset voivat yhä useammin hakeutua ulkomaille opiskelemaan, työkokemusta hankkimaan tai vaikkapa eläkeläisinä ilmastopakolaisiksi. Oman taloutemme ja kulttuurimme kehitykselle täällä Euroopan pussinperällä on yhtä lailla tärkeätä se, että tänne hakeutuu ulkomaalaisia vastaavissa tarkoituksissa.
Se, kuinka suuri osa tällaisista maahanmuuttajista on pakolaisia, on erillinen kysymys. Se riippuu esimerkiksi siitä, miten hyvin voimme ehkäistä ennalta laajamittaisen pakolaisuuden syntyä kansainvälisen yhteisön ja siihen liittyen EU:n kriisinhallinnan toimin.
Myös unionin laajentumisprosessi voi vaikuttaa asiaan myönteisesti. Esimerkiksi romaniväestöön ja muihin vähemmistöihin kohdistuvan syrjinnän poistaminen ja niiden aseman parantaminen on yksi edellytys EU-jäsenyydelle. Baltian maissa se tarkoittaa asianmukaisen kieli- ja kansallisuuslainsäädännön hyväksymistä ja toimeenpanoa.
Puolustuksessa ei uutta Nizzassa
Turvallisuus- ja puolustuspolitiikka ei ollut Nizzassa kiistojen kohteena. Viime vuoden aikana tehty työ Kölnin ja Helsingin huippukokousten kriisinhallintapäätösten täytäntöönpanemiseksi hyväksyttiin tyytyväisenä keskusteluitta. Tärkeintä onkin nyt keskittyä päätösten täytäntöönpanoon siten, että jäsenmaiden lupausten mukaiset kriisinhallintajoukot todella ovat kahden vuoden kuluttua käytettävissä.
Aina voidaan spekuloida sillä, jatkuuko puolustusyhteistyön kehittäminen tämän jälkeen ja miten. Maastrichtin ja Amsterdamin sopimuksissa on avattu tällainen kehitysnäkymä. Tämänhetkisessä tilanteessa siinä tuskin kuitenkaan voidaan edetä kyseenalaistamatta samalla nykyisenkaltainen NATO tavalla tai toisella. Tähän taas EU-maiden selkeällä enemmistöllä ei ole haluja.
Suomen ja sen turvallisuuspoliittisen peruslinjauksen, sotilaallisen liittoutumattomuuden, kannalta tilanne on tällaisenaan hyvä. Näköpiirissä ei myöskään ole EU:n tai NATO:n kehitykseen liittyviä syitä, miksi haluaisimme tai joutuisimme sitä tarkistamaan.
